세계화와 미국 단극(unipolarity)으로 규정되는 21세기 세계 안보·경제 질서에 가장 큰
영향을 미치는 것은 미국의 대외정책이다. 이러한 미국의 대외정책 변화를 파악하기
위해서는 미국의 국내 정치지형과 담론의 변화를 제대로 이해해야 할 것이다. 이 책은
저자가 “미국 정치를 이해하기 위해 무엇을 어떻게 보아야 하는가”라는 문제의식을 가지고 20여년에 걸쳐 진행한 연구 작업의 귀중한 결실이다. 연구는 미국 정치의 이념뿐만 아니라 정당-의회-대통령의 제도와 정치변동에 대해 대단히 심층적으로 진행되고 있다. 핵심적으로는, 정책결정과 입법과정에서 의회가 주도권을 가지고 있던 의회 정부의 시기에서 뉴딜 이후 대통령의 권력과 권한이 대폭 강화된 시기로 전환되는 과정과 관련된 제반 논의들이 다뤄지고 있다. 〈미국 정치 연구〉는 〈미국 패권 연구〉와 〈미국 무역정책 연구〉를 잇는, 저자의 미국 연구 3부작의 완결판이기도 하다.
20여 년간의 연구를 통해 ‘미국 정치를 이해하기 위해 무엇을 어떻게 보아야 하는가’에 대한 좌표를 제시하다
지금 11월의 미국 대선에서 누가 승리하느냐는 문자 그대로 세계적 관심사이다. 또한 그 결과가 우리의 정치생활뿐만 아니라 일상생활에도 막대한 영향을 끼칠 것이다. 그래서 많은 사람들이 미국 정치에 관심을 가지고 이해하려고 노력한다.
하지만 미국의 정치제도 가운데는 우리의 상식만으로 잘 이해 안 되는 것들이 많다. 정당도 의회도 대통령제도 대통령과 의회의 관계도 모두 그렇다.
우리의 상식을 넘어서서 미국 정치를 제대로 이해하는 데 있어 〈미국 정치 연구〉는 특별한 도움을 줄 것이다. 〈미국 정치 연구〉는 저자가 “미국 정치를 이해하기 위해 무엇을 어떻게 보아야 하는가”라는 문제의식을 가지고 20여년에 걸쳐 진행한 연구 작업의 귀중한 결실이기 때문이다. 미국에서 최초로 발명되고 수정되어 온 많은 정치제도들(성문 헌법, 대통령제, 위헌 심사, 국민 경선)이 원래 어떤 맥락에서 무슨 목적으로 생겨난 것이고, 어떤 조건에서 어떻게 작동하는지, 그 정치적 영향은 무엇인지를 정확히 이해하는 것이 지극히 중요하다고 저자는 강조하고 있다.
이 책은 미국 정치의 독특성과 보편성에 대한 논의에서 출발해, 로크식 자유주의 이념과 민주적 자본주의, 정당-의회-대통령의 제도와 정치변동, 그리고 20세기 후반에 이루어진 여러 정치개혁에 대해 대단히 심층적으로 다루고 있다.
제1장은 전체를 개괄하는 장으로, 미국 정치를 얼마나 독특한 것으로 다루어야 하는지 논의한다. 한 세대 전만 해도 ‘교과서적 미국 정치(textbook American politics)’는 다른 나라 정치와는 비교될 수없는 독특한 것으로 규정되었다. 하지만 최근에는 점점 다른 민주주의 국가들의 정치와 유사한 것으로 여겨지고 있다. 미국 정치가 얼마나 독특한지, 혹은 얼마나 유사해질 것인지에 대한 나름대로의 판단을 제시한다.
제2장은 미국의 정치 이념에 대해, 특히 정치 이념이 정치제도의 수립과 정치세력들의 갈등에 미친 영향에 대한 루이스 하츠의 설명중심으로 논의한다. 하츠는 미국 정치의 독특성을 근대 민주주의의 정치변동이라는 보편성 위에서 파악했다. 독특한 자유주의 이념 속에서 벌어진 정치세력들 간 투쟁의 결과 독특한 제도와 정치변동이 생겨났다는 하츠의 진단을 재해석한다.
제3장은 미국의 정치변동을 정당 중심으로 설명한다. 특히 1960년대부터 트럼프 시대까지 민주, 공화 양당에 대한 유권자 지지의 재편을 정당과 정당 지도부의 전략을 통해 분석한다. 유권자 분포의 변화로 선거 결과를 설명하는 주류 학계의 시각에서 벗어나, 갈등을 규정하고 대체해 나가는 정당의 역할을 중심으로 현대 민주주의를 분석하는 샷슈나이더적 전환이 필요하다는 주장이다.
제4장은 정책결정의 장(場)으로서 미국 의회를 다룬다. 미국 의회는 어떻게, 어떤 요인 때문에 특정한 의사 결정을 하는가? 지난 40년 넘게 이 분야를 지배해 온 패러다임의 초석을 놓은 것은 메이휴의 연구이다. 메이휴의 이론이 연역 이론으로서 지니는 문제점들을 분석하고, 이후의 주류 이론들에 미친 부정적 영향을 평가한다. 그 대안적 관점으로, 메이휴와 동시대의 대가 리처드 페노의 분석틀을 다시 도입한다.
제5장은 대통령의 권력과 리더십에 대한 기존 연구들을 평가하고 적절한 접근을 모색한다. 전반부에서는 대통령 권력의 근간을 이루는 헌법적·제도적 자원에서부터 최근의 일방적 대통령론까지 대통령의 권력자원을 살펴보고, 각 권력자원에 내재된 명암을 평가한다. 후반부에서는 대통령 리더십... 연구를 개척했던 노이스타트의 복잡한 분석틀을 해부하고, 이와 상반된 구조적 관점을 소개한다.
제6장은 대통령제에 내재하는 근본적 문제로서 분점정부를 다룬다. 양당에 대한 유권자들의 지지구조가 변화하고 양당 간의 대립이 격화되면서 분점정부의 유형과 성격도 변화하고 있으며, 정부의 통치 능력에 대한 부정적 영향도 커질 수 있음을 보여 준다.
제7장은 1970년대 이래 미국의 정치제도개혁을 분석하고 앞으로의 개혁 방향을 전망한다. 먼저 예비선거제 확산으로 귀결된 정당개혁을 그 정치적 맥락, 필요성, 과정, 그리고 정치적 영향을 중심으로 분석한다. 같은 방식으로 1970년대 의회개혁을 설명하며, 실패한 개혁으로 의원 임기제한제 운동을 살펴본다. 마지막으로 1980년대 이래 제도개혁들이 성공하지 못한 이유를 분석하고, 정치제도개혁의 ‘의도하지 않은 결과(unintended consequences)’를 조명한다.
제1장 미국 정치의 독특성과 보편성
미국 정치의 독특성
독특성의 기원
이념적 기반: 미국 예외주의
제도적 기반: 거대공화국의 정치제도
보편성의 측면
제2장 이념, 제도, 정치변동
하츠에 대한 평가
하츠의 문제의식
자유주의의 내용
이념, 정치투쟁과 제도
제3장 정당과 유권자
문화 전쟁?
유권자와 정당
샷슈나이더 이론의 재조명
샷슈나이더 이론의 적용
1990년대 이후 양당의 선택
보론: 미국 정당체제의 변화
제4장 의회와 입법 행태
메이휴의 의회 연구
메이휴의 유산
페노의 복귀
제5장 대통령의 권력과 리더십
제도적 자원과 이점
대중 호소 전략과 국민 수권
개인적 자질과 리더십
구조적 맥락과 리더십
트럼프 시대
제6장 분점정부와 정부의 통치력
분점정부의 빈도
분점정부의 유형
분점정부의 원인
분점정부와 정부의 통치력
메이휴의 설명에 대한 평가
메이휴 이후
분점정부와 민주주의
제7장 정치개혁과 미국 정치제도의 장래
미국 정치제도의 변화와 개혁
의회개혁
정당개혁
개혁의 유산과 이후의 개혁 시도
의원 임기제한 개혁
정치개혁의 진로
백창재 [저]
서울대학교 정치외교학부 교수이다.
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