울대학교 국제문제연구소 총서시리즈 6편 《통일한국의 정치제도》. 이 책은 기존의 국제정치학 이론들이 갖고 있는 한계를 보완하고 있다. 이미 분단과 통일 과정을 경험한 국가와 민족들의 사례를 통해, 통일 시 반드시 정비해야 할 통일한국의 정치제도를 새롭게 분석하고 디자인한다. 통일한국이 지향해야 할 민주정치체제를 첫째, 통치구조 측면, 둘째, 중앙·지방 관계, 의회제도, 선거제도, 사법제도 등 각종 정치제도 측면, 그리고 셋째, 민주주의적 통합을 성공적으로 달성한 독일의 경험이 던져주는 시사점이라는 측면에서 심도 깊은 논의를 펼치고 있다.
한국의 국제정치학도들에게 있어서 한반도의 통일 문제는 태생적 고민이다. 한반도 분단이 70년간 지속되는 동안, 국제정치 정세는 많이 변했고 그와 함께 그것을 설명하는 이론들도 줄곧 변화해 왔다. 이와 더불어 우리 역시 가장 현실적이고 효과적인 통일 모델을 선정하고 디자인하는 작업에 있어서, 보다 구체적이고 실현가능성 있는 시각을 넓혀야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 국내의 중견 국제정치학자들이 마음을 모아 집필한 서울대학교 국제문제연구소 총서시리즈 6편 《통일한국의 정치제도》는 상당히 의미 있는 작업의 결과물이다.
이 책은 기존의 국제정치학 이론들이 갖고 있는 한계를 보완하고 있다. 이미 분단과 통일 과정을 경험한 국가와 민족들의 사례를 통해, 통일 시 반드시 정비해야 할 통일한국의 정치제도를 새롭게 분석하고 디자인한다. 통일 이후 통합과정이 순탄하게 이루어지도록 하기 위해서는 어떠한 정치체제를 통일한국이 갖춰야 될 것인지 논의가 필요하다는 문제의식에서 시작된 이 책의 기획은 통일이 오더라도 분단체제 하의 남쪽의 지금과 같은 불완전한 정치제도를 북한에 그대로 이식시킬 수는 없을 것이라는 전제 하에서 출발했다. 이를 바탕으로 통일한국이 지향해야 할 민주정치체제를 첫째, 통치구조 측면, 둘째, 중앙·지방 관계, 의회제도, 선거제도, 사법제도 등 각종 정치제도 측면, 그리고 셋째, 민주주의적 통합을 성공적으로 달성한 독일의 경험이 던져주는 시사점이라는 측면에서 심도 깊은 논의를 펼치고 있다.
독일 통일 사례 등을 중심으로 통일한국에 가장 적합한 입법, 사법, 행정 제도가 무엇일까 절실히 고민한 흔적이 이 책에 고스란히 담겨 있다. 이를 통해 독자들은 기존 국제정치학계의 이론적 접근들이 보여주지 못한 새로운 측면들을 경험함으로써 신선한 자극을 받을 수 있을 것이다.
* 책속으로 추가
“독일 근대국가 형성 과정의 이해에서 우리가 주목해야 할 점은, 독일이 각 자치공국의 연합에 의해서 연방국가로부터 출발했으며, 역사적 조건 상 숙명적으로 연방국가가 될 수밖에 없었다는 것이다. 근대국가 독일은 신성로마제국 해체(1806년) 이후 시기부터 “독일 영토 전체를 아우르는 국가가 아니라 부분영역의 차원에 한정된 부분국가로만 나타났”던 상태에서 출발한다. 영주들의 실권이 행사되는 개별 주권국가들이 -비록 정치적 형태는 달리 하고 있더라도-지역별로 할거하면서 동맹체를 꾸리고 있던 상태에서, 연방주의는 “독일 민족들의 수많은 정치공동체를 그 공동체들의 단일성을 해치지 않으면서 하나의 민족국가로 묶어”낼 수 있는 유일한 방식이었던 것이다. 1815년 독일동맹을 꾸렸던 독일 민족은 1848년 프랑크푸르트 국민의회에서는 제도적으로 좀 더 체계화된 연방제가 통일국가 건설의 원칙으로 제시되었다. 이미 1848년 프랑크푸르트 헌법에서부터 연방국가 특성이 두드러져, 제2장(87조 이하)에서는 ‘독일제국(Deutsches Reich)’을 ‘연방국가(Bundesstaat)’라고 명명하고 있을 정도다. 따라서 연방주의는 이후 제정되는 바 이마르 헌법(1919년)과 서독의 기본법(Grundgesetz, 1949년) 모두에서 기본원리의 하나로 된 것이다.” _ pp.288~289 中
“한국이 통일된다면 동일한 딜레마에 부딪히게 될 것이다. 통일 이후 북한 지역 주민들은 그렇지 않아도 경제적, 사회적, 심리적 차원에서 박탈감에 젖어 있을 텐데 이들에게 박탈감을 벗어 버리고 민주주의체제에 대한 신뢰와 함께 적극적 참여에 대한 강한 동기를 부여해 줄 정치적 기제가 필요할 것이다. 그러한 기제가 바로 분권에 입각한 지방자치제도다.
특히 통합 과정의 혼란...과 상대적 불리함 때문에 중앙정치 차원에서 두각을 드러내고 자체적인 입장을 강하게 주장하기 힘든 북한 주민들에게는 삶의 가까운 영역에서 실질적인 영향력을 행사할 수 있는 정치적 공간은 지방정치가 될 수밖에 없을 것이다. 민주주의에 대한 경험이 없다는 이유로 경제적으로 힘든 북한 주민들에게 이러한 자율적 정치공간마저 박탈해 버리면 심리적 박탈감과 무기력증이 심화될 것이고 이 때문에 실질적 통합 과정은 더욱 힘든 난관들로 점철될 것이다. 또한 민주주의에 대한 과거 경험이 없다고 현재의 연습 기회마저 박탈한다면 미래의 민주주의에 대한 희망은 더욱 멀어질 것이다.” _ pp.361~362 中
발간사 | 윤영관 _ 6
서 론
통일한국 정치제도 디자인의 조건과 원칙 | 강원택 _ 9
제1부 권력구조
제1장 통일한국과 이원정부제 | 한정훈 _ 45
제2장 통일한국과 내각제 | 정병기 _ 89
제2부 정치제도
제3장 통일한국의 중앙·지방 관계 | 이옥연 _ 127
제4장 통일한국의 의회제도 | 손병권 _ 169
제5장 통일한국의 선거제도 | 임성학 _ 201
제6장 통일한국의 사법제도 | 김종철 _ 239
제3부 독일의 정치제도와 통일
제7장 독일의 정치제도와 통일 | 송태수 _ 279
제8장 독일 통일 이후 지방분권과 통일 | 윤영관 _ 333
“분명한 것은 그들은 통일을 우리처럼 입으로 외치지는 않았지만, 2차 대전 이후 냉전의 와중에서도 통일을 감당할 만한 실질적인 역량을 꾸준히 키워 왔다는 점이다. 경제적 능력뿐만 아니라 경제체제 측면에서도 통합과정에서 발생할 수 있는 어려움을 감당할 수 있는 역량을 키웠다. 또한 외교적으로도 아데나워(Konrad Adenauer) 이후 서방정책과 브란트(Willy Brandt) 이후의 동방정책이 아우러져, 통일의 순간 주변국으로부터 협력을 끌어낼 충분한 외교역량을 키워 왔다.
그러나 무엇보다 부러웠던 것 중의 하나는 서독의 성숙한 민주정치제도였다. 이것이 있었기에 통일이 급작스럽게 왔음에도 불구하고 동독 주민들을 민주주의 정치체제 속에 성공적으로 품어 안을 수 있었다. 즉 동독 주민들이 상대적 박탈감을 느끼지 않도록 하면서 효율성과 민주성을 동시에 추구하는 정치 통합을 이루어 나갈 수 있었다. 이러한 독일의 사례는 한국의 정치가들이나 국민들이 진정으로 통일을 원한다면 평소에 민주주의 실현을 위해 왜 진력해야 하는지를 말해주고 있다.“ _ 발간사 中
“통일한국 사회는 2000년 헌법 개정 이후의 핀란드 사례와 같이 대통령 직선제를 유지하면서 이원적 정통성에 따른 문제를 해결하기는 힘들 것으로 보인다. 핀란드의 경우 대통령과 의회의 관계 및 대통령과 내각의 관계에 대해 세밀하고 명시적인 규정을 통해 각 기구들이 자신의 권한을 자의적으로 해석할 가능성을 축소함으로써 이원적 정통성에 따른 문제를 사전에 차단할 수 있었다. 그러나 통일한국의 이원정부제 하에서 대통령의 권한을 명시적으로 규정하는 것 자체가 매우 어려울 것으로 보인다. 특히 한반도 통일에 따른 주변 강대국들의 대한반도 전략의 변화 가능성은 그러한 변화에 대응하는 역할을 수행해야 할 대통령의 권한을 사전에 명시적으로 규정하기 어렵게 한다. 또한 장시간에 걸쳐 이원정부제를 운영해 온 핀란드의 사례와 달리 통일한국은 이원정부제에 대한 경험이 전무하다. 따라서 통일한국 사회는 정부운영 과정에서 발생할 것으로 예상되는 대통령과 의회 및 대통령과 정부의 관계의 다양성을 포괄할 수 있는 축적된 경험이 부족한 것이다.” _ p.76 中
“그렇다면 통일한국에서는 어떠한 조합의 전제조건이 충족되는 연방제도가 성립될까. 우선 통일 이전 남한과 북한이 공통으로 충족하는 조건이 그다지 많지 않다는 사실부터 짚고 넘어가야 한다. 이념 측면에서 공유된 정치 가치관도 전무하며 정치연대를 경험한 적도 없다. 다만 강력한 민족주의를 내세운 문화적 유산에 대한 애착을 공유한다. 더불어 비록 분단 상황에서도 강대국 간 국제관계에 휩쓸리지 않을 정도의 정치적 독립을 갈망한 공통점을 지닌다. 따라서 비록 사회?정치 제도의 유사성이 희박하고 공식적으로는 대화 단절과 심지어 지엽적 차원에서 무력행사와 그로 인한 위기감 고조를 겪었지만, 비공식적으로라도 다양한 의사소통과 교류 채널을 유지했다. 그 결과 제도 측면에서는 통일한국에서 연방제도가 채택되는 경우 장점이 많다는 매력을 일정 부분 공유한다고 볼 수 있다. 그리고 개성공단 등 지엽적 실험으로서 심화된 경제연대를 통해 기대할 수 있는 수혜에 대한 이해관계의 공감대도 공유한다. 그렇다면 통일한국의 공치를 수립할 수 있는 전제조건이 충분하게 충족되는가. 이는 달리 말해 국내외 위협 요인으로 공유하는 군사, 경제, 문화, 또는 정치적 불안요소가 있다고 인지하는지에 따라 결정된다고 볼 수 있다.” _ pp.136~137 中
윤영관 (엮음), 강원택 (엮음), 한정훈 [저]
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