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자치분권의 소중한 경험과 값진 교훈을 주는 책 20세기 후반기(1987년 6.29 민주화선언)에 그토록 애타게 갈구하였던 대한민국의 (지방)민주주의가 그 열매로서 나타날 수밖에 없었던 지방자치제도의 부활사건으로부터 약 30여년간의 자치분권의 소중한 경험과 값진 교훈을 시대적 상황에 맞게 정리한 서적이다. 이를 밑바탕으로 하여 본고는 새로운 지방자치의 제2도약으로서의 또 다른 30년을 준비해야 하는 21세기 중·후반의 지방민주주의의 향방을 가늠해보는 척도로서의 기능을 제공해주리라 본다. 특히 영국을 위시한 엥글로색슨(Anglo-saxon) 모델과 함께 지방자치의 뿌리(원류)의 한 맥을 지탱해 온 대표적 모델로서 대륙계 지방자치모형의 선구자적 위치를 차지하였던 프랑스의 지방자치분권의 선험적 내용을 기반으로 그 유형과 매우 유사한, 어떻게 보면 지방자치의 근본 유전인자(DNA) 내지 궤도(軌道)가 같은 환경에 놓인 우리나라의 자치분권(단일한 중앙집권국가에서 지방의 자율과 책임을 근간으로 하는 지방분권국가로의 모색)의 내용을 발전적 비평차원에서 제시하고 있다는 점에서 그 정책적 시사점의 유용성이 매우 크다 할 것이다.

Chapter 01 지방시대의 자치분권 …13 01 참여정부의 지방분권화 재고(再考) …15 02 지방분권개혁은 계속돼야 한다 …19 03 지방자치단체간 협력방안 …22 04 이명박정부 후반기 지방분권의 발전적 과제 …26 05 우리나라 자치분권의 미래과제 : 소중한 경험과 교훈을 중심으로 …30 06 2019 자치분권 이렇게 해야 한다 …38 07 지역특성에 맞는 다양한 지방정부조직형태의 실험 …46 08 ‘주민참여예산제’의 성공을 위하여 …50 09 내향적 지방행정체제개편으로 …53 10 지방자치발전위원회의 자치현장 토크 …56 11 중앙-지방의 협력과 소통의 필요성과 과제 …60 12 우리나라 지방정부 기관구성 다양화의 시론(試論)적·실험(實驗)적 접근 …67 13 지방민주주의의 바른 길잡이로서의 자치분권 …76 Chapter 02 지방시대의 자치행정 …81 01 2018년 지방(자치)행정의 성과와 과제 …83 02 대전시 지방(자치)행정 60년의 회고와 미래과제 …91 03 코로나19에 대응한 자치행·재정운영방식 …98 04 2020년 자치행정의 방향 : 주민주권을 구현하는 제2의 지방자치의 도약으로 …102 05 국책사업의 성공적 실행을 위한 표준 매뉴얼구축의 논리 …109 06 국가...는 어디에 있는가(Ou est l’Etat)? …113 07 파리시를 통해 본 대전시 녹색도시의 과제 …117 08 세종특별자치시 어디로 어떻게 가야 하나? …121 09 박근혜 정부가 추구하는 ‘정부 3.0’의 발전적 검토 …124 10 국가균형 발전축으로서의 세종시 …128 11 민선7기 지방의회에 바란다 …138 12 민선7기 자치단체장에게 바란다 …142 Chapter 03 지방시대의 지방민주주의, 지방의회, 지방선거 …149 01 풀뿌리 민주주의의 위기 …151 02 실질적 자치분권 추진으로 지방민주주의 완성 …154 03 민선 5기 지방자치의 과제 : 민선자치 15년 경험을 통한 값진 교훈 …164 04 지방의회 살리는 운동의 원년으로! …168 05 박근혜정부 지방자치발전위원회의 출범에 부쳐 …172 06 지방민주주의의 완성은 스마트 거버넌스체제 속의 지방의회로 …176 07 충청권 국회의원 선거구 증설의 당위성 …180 08 기초선거 정당공천제 폐지에 대한 진실게임 …183 09 공정하고 올바른 선택은 정책선거와 책임정치 구현으로부터! …187 10 지방의회의 전문성 확보 : 의원보좌관제도 …190 11 정책선거로의 6.4지방선거(민선6기)의 방향 …197 12 국민(주민)행복시대의 지방자치 …208 13 국회의원과 지방자치 …225 Chapter 04 지방시대의 교육자치 …229 01 진정한 지방교육자치 어떻게 해야 하나? …231 02 교육자치 어떻게 해야 하나? …235 03 민선5기 출범과 교육자치의 기관구성형태를 통해서 본 시·도교육의원의 위상과 과제 …239 04 교육자치의 재구조화를 통한 교육선거의 개선방안 …260 05 외국의 교육자치제도 : 미국, 프랑스, 일본을 중심으로 …272 06 교육선거와 교육자치의 재구조화 …278 Chapter 05 지방시대 자치분권 2.0을 향하여 …283 01 지방이양일괄법 제정에 부쳐 …285 02 (지방)분권형 헌법개정의 당위성 …288 03 2018년 지방자치법 전부개정에 부쳐 …292 04 지방자치의 제2도약(자치분권 2.0)을 위한 지방자치법전부개정(2020.12.9)의 발전적 고찰 …297 05 지방자치의 제2도약으로서의 자치분권2.0의 준비 …302 06 민선 7기 출범과 자치분권 실현 …307 07 특별지방자치단체의 출범의 의의와 발전적 전개방향 …312 08 문재인정부의 자치분권 공약 및 실천과제 …316 09 문재인정부의 자치분권 과제 : 지방분권과 국가균형발전의 제2의 도약 …327 10 지방자치 부활 30주년에 부쳐 : 충청남도 의회의 미래과제 …336 11 지방의회의원의 책임성과 윤리성 논의 …341 12 광역경제권역과 지방행정체제개편에 따른 충청남도의 대응방안 …360 13 자치분권과 국가균형발전정책에 따른 광역행정시대에 부응하는 국립대학의 혁신 방향 : 충청권역을 중심으로 …375 Chapter 06 기타 칼럼 및 언론 인터뷰 …385 01 새내기들에 대한 당부의 글 / 대학생활을 어떻게 할 것인가? …387 02 지방자치시대 노블레스 오블리쥬(Noblesse Oblige : 지도층의 의무)를 떠 올리며 …390 03 프랑스 대선이 주는 교훈 : 우파분열의 의미 …394 04 내각제와 정계개편 …397 05 지방선거, 대통령선거를 맞이하여 …401 06 자치분권에 합당한 개헌안 논의 …404 07 성별 영향평가와 지역 여성정책연구기관의 거버넌스 구축역할 …418 08 신행정수도 및 도청이전에 대한 발전전략: 충남도청 이전의 발전적 고찰 …424 09 자치분권위원회 정책자문위원장 인터뷰 …443 10 한성일이 만난 대전·충남 지방자치학회장 …448

지방자치부활 20주년의 해에 대한민국은 대통령 공약사업인 국제과학비즈니스벨트, 동남권 신공항건설 국책사업 선정과 관련하여 지역간 갈등으로 몸살을 앓고 있다. 국제과학비즈니스벨트는 이명박 대통령이 대선후보 시절인 2007년 10월 충청권 공약으로 제시한 것으로 당시 대전의 대덕연구개발특구와 충남 연기·공주의 행정중심복합도시, 충북 오창·오송단지를 하나의 광역경제권으로 묶어 ‘한국판 실리콘밸리’를 만들겠다고 약속했던 사안이다. 이제는 다급했던 선거이전의 상황을 무시해도 될만한 사업으로(?) 판단하였는지 아예 공약집에도 없었다는 대통령의 약속파기발언 이후 다시 지역간 경쟁을 부추기는 꼴을 만들어내고 있다. ......// 중략 요컨대, 대통령을 비롯한 정치인들은 그들의 이해관계 속에서 정권획득의 큰 이익을 위하여 지역개발을 볼모로 표를 구걸하고 있으며, 지방자치단체는 자기지역의 이익에만 급급하여 국가나 다른 지역은 어떻게 되든 상관없는 소지역주의를 만들어내었다. 국정지도자는 출신지역을 위해서도 일해야 하지만 국가의 미래를 위해 균형적 감각으로 그동안 성장의 과실에 소외되었던 지역발전에 관심을 쏟아야 한다. 그러기 위해 정쟁으로 흔들리지 않는 백년대계의 국가발전을 이루어낼 지역의 발전극을 설정하여 각 자치단체가 서로 인정하고 협력해 줄 수 있는 지역발전의 틀을 만들어주어야 한다. 또한 지방자치단체의 존재이유는 이익창출의 개발이 결코 아니다. 오히려 돈벌이가 되는 것이라면 무엇이든지 하려는 기업을 견제해서 바른 개발을 유도해내는 것이 무엇보다 중요하다. 위(국가)아래(지방자치단체)가 서로 이익을 위하려 투쟁하면 나라가 위태로워진다(上下交征利, 國危矣)는 맹자의 교훈이 절실히 와 닫는 이유이다. 더구나 민주화의 간절한 바람으로 지난 20년간 지방자치가 다시 시작되었지만 자기지역에 한정하여 정치행정게임을 할 수밖에 없는 구도(칸막이 정치행정)가 형성되어 전체인 국가보다는 국가의 지체인 지방자치단체를 우선시하는 결과를 낳고 말았다. 각 자치단체들은 단체장은 임명제로 하고 지방의원만 주민직선으로 하는 지방자치는 ‘반쪽 지방자치’라며 자치단체장의 주민직선을 강력하게 요구하여 주민직선자치를 이루어내었지만 상대적으로 국가가 수행하였던 국가사업은 지역에 반영할 수 있는 통로를 차단시키고 말았다. 국가의 중요한 정책이 지방에 수용되지 못하였고 지방의 중요한 사항이 정치적인 논리로 재단되어 국정에 제대로 반영되지 못하고 왜곡되어 나타날 수밖에 없었다. 그러다보니 지역에서는 이해집단화된 주민의 논리에 강하게 집착하게 되어 인기·전시행정이 판을 치게 되었고 국가보다는 지역만을 생각하게 하는 정치인과 주민들을 양산하였다. 국가는 안중에 없고 자기지역발전에만 목메는 철저한 지역이기주의가 득세하고 있는 셈이다. 충분한 검토도 없이 대선 공약으로 내걸었다가 뒤늦게 사과성명을 발표하는 ‘공약빚’에 몰리는 대통령의 모습에 씁쓸함을 지울 수 없고, 각 지자체마다 이득이 되는 사업을 자기지역으로 유치해야한다는 현수막과 머리삭발의 투혼으로 투쟁을 마다하지 않는 지방의원, 시민단체인사들을 보며 안타까운 생각이 든다. 과연 우리의 국가는 어디에 있는가(Ou est l'Etat)? [ 저자서문 ] 정년을 맞이하여 그동안 공부해왔던 자치행정학 전반에 대한 정리가 필요할 듯하여 자료들을 찾아보기 시작하였습니다. 세월은 참으로 빠르게 흘렀고 그렇게 열심을 다해 학문에 매진했다고 생각했지만 학문의 이룸 앞에 휑한 마음이 한켠에 자리잡고 있었습니다. 선현(朱子)의 ...말씀대로 “소년이로(少年易老) 학난성(學難成)이니 일촌광음(一寸光陰) 불가경(不可輕)이라(“소년은 늙기 쉽고 학문은 이루기 어려우니 짧은 시간이라도 가벼이 여겨서는 아니된다”).”는 교훈을 순간순간 되새겨 왔지만 여전히 학문을 이뤄야 하는 시간 앞에서 작아지는 자신을 보고 있었는지 모르겠습니다. 그러나 그동안 수고한 많은 양의 논문과 연구자문, 학술발표, 정부정책에 대한 자문과 언론기관의 칼럼 및 인터뷰 등이 밤잠 못 이루며 고민해야했던 순수한 열정의 결정체라는 생각이 들어 용기를 내어 책자로 정리하게 되었습니다. 저자가 태어나 대학에서 공부하고 유학길에 나설 때는 1987년 6.29선언과 함께 우리나라가 중앙집권적 (지방)행정을 끝내고 지방민주주의 징표인 자치행정을 추구해가기 위한 정치·행정환경변화에 놓여 있었습니다. 따라서 그동안 우리나라의 전통행정학으로서의 주제는 국가가 주도하는 발전행정적 시각에서 지방행정을 바라볼 수 밖에 없었던 상황이었던 것이 이후로는 국가로부터 법인격을 받은 지방자치단체(지방정부)가 자율과 책임 하에 주도하는 자치행정이 주목받게 될 것이었습니다. 그리하여 우리나라와 지방자치의 DNA가 유사했던, 지방자치(행정)의 근원지로서 대륙계국가의 대표격인 프랑스의 지방민주주의를 공부할 수 있었습니다. 프랑스 혁명 이후 약간의 지방분권화의 기운이 있었지만 전반적으로 국가중심의 논리가 강하게 작동되었던 중앙집권적 (지방)행정방식에서 1982년 사회당정부의 지방분권적 방식의 지방행정으로 선회하였던 그들의 소중한 경험과 값진 교훈이 우리에게는 매우 큰 자산으로 다가왔기 때문이었습니다. 본 책자에서 논의된 우리나라 자치행정에 많은 정책적 시사점의 근거는 프랑스 지방자치행정의 선험적 학습에서 비롯되고 있다고 할 것입니다. 저자가 “지방분권과 국가균형발전”을 정권브랜드화한 참여정부 2년 성과평가에서 대륙계 국가의 지방분권의 내용과 과제로 발전적 비평을 하게 된 배경도 여기에서 출발하고 있으며, 이를 계기로 지방분권과제를 발굴하고 논의하는 자문위원(대통령자문 정부혁신지방분권위원회) 활동을 하게 되었습니다. 이후 계속해서 이명박정부(지방분권촉진위원회), 박근혜정부(지방자치발전위원회), 문재인정부(자치분권위원회)를 거치면서 줄곧 자치분권과 관련하여 자문 및 연구를 수행해 오면서 국가와 지방이 선순환발전 패러다임에 존재하게 하는 과제를 제시하였습니다. 이제 윤석열정부의 지방시대위원회가 구성되면서 광역자치단체(대전광역시)의 지방시대 위원장으로서 꾸준히 중앙정부와 지방정부의 자치분권과 균형발전 주제에 대해 자문활동을 통해 미래과제를 제시하고 있습니다. 그런 배경에서 우선 대통령자문 기고문과 언론에 밝혔던 칼럼, 인터뷰, 연구기관의 발표문과 자문내용 등을 중심으로 우리나라가 겪어왔던 자치분권과 균형발전의 주요 논쟁(쟁점)을 살펴보면서 지방자치의 제2의 도약으로서의 길을 모색해야 하는 기회로 삼고자 합니다. 이 책자는 총 6편으로 구성되어 있는데, 제1편은 지방시대의 자치분권, 제2편은 지방시대의 자치행정, 제3편은 지방시대의 지방민주주의, 지방의회, 지방선거, 제4편 지방시대의 교육자치, 제5편은 지방시대 자치분권 2.0을 향하여, 제6편 기타 칼럼 및 언론 인터뷰 등을 실었습니다. 이 수고스러운 과정에 원고를 정리·편집하는데 큰 도움을 준 충남대학교 출판부와 유지연 박사에게 고마운 마음을 전합니다. 그동안 오랜 세월 학자의 길을 걸어가는 동안 많은 어려움 속에서 묵묵히 지원해주고 격려해준 어머님, 아버님이 5월 어버이날에 더욱 고맙고 그립기만 합니다. 늘 엄격하시어 교육자의 길을 강하게 훈육해주셨던 아버님, 그분이 남겨주셨던 성경귀절이 귓가에 맴돕니다. “나는 선한 싸움을 싸우고 나의 달려갈 길을 마치고 믿음을 지켰으니 이제 후로는 나를 위하여 의의 면류관이 예비되었으므로 주 곧 의로우신 재판장이 그 날에 내게 주실 것이며 내게만 아니라 주의 나타나심을 사모하는 모든 자에게도니라(J'ai poursuivi le bon combat, j'ai acheve la course, j'ai garde la foi. Desormais la couronne de justice m'est reservee ; le Seigneur, le justice juge, me la donnera en ce Jour-la, et non seulement a moi, mais a tous ceux qui auront aime son apparition)(Deuxieme Epitre a Timothee 4 : 7-8).” 끝으로 올해로 교수(공직) 생활 25년 6개월을 마치는 동안 바쁜 학내외 활동을 이해해주고, 교육자와 학자로서의 삶에 최선을 다할 수 있도록 배려해 준 소중한 아내와 가족들에게 이 책으로 그동안의 고마움과 미안함을 대신했으면 합니다. 특히 결혼기념일 36주년의 아내에게 뜻깊은 선물로 남기고자 합니다.

최진혁 [저]

충남대학교 교수이다.