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이 책은 공공가치에 관한 이론 적립과 창출을 할 수 있는 구체적인 방안을 제시하고 있습니다. 국내 전문가들의 오랜 노력에 의한 결과물입니다.

제1부 서론 제1장 왜 공공가치인가? Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 논의의 전제로서 신공공관리론의 한계와 폐해 Ⅲ. 공공가치(론)의 유용성 Ⅳ. 나오며 제2부 공공가치의 이론 제2장 공공가치의 개념 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 가치에 관한 논의 Ⅲ. 공공가치 개념에 관한 세 가지 접근 Ⅳ. 유사 개념과의 비교 Ⅴ. 나오며 제3장 공공가치 접근 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 두 가지 유형의 공공가치 접근: 공공가치 창출론과 공공가치 실패론 Ⅲ. 신공공관리와 공공가치 거버넌스 Ⅳ. 나오며 제4장 공공조직의 공공가치와 기업조직의 공공가치 Ⅰ. 공공조직과 기업조직의 공공가치 논의 맥락 Ⅱ. 조직 유형에 따른 공공가치 창출의 차이점 Ⅲ. 공공가치 창출 전략의 유형과 함의 제5장 공공가치의 평가 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 공공가치의 차원: 무엇을 평가할 것인가? Ⅲ. 공공가치의 평가 방법: 어떻게 평가할 것인가? Ⅳ. 나오며 제3부 공공가치의 실제 제6장 한국 사회에서의 공공가치 논의의 필요성 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 이데올로기와 정치 및 행정 Ⅲ. 사회적, 경제적, 에너지ㆍ환경적 차원 제7장 공공성 연구의 사회적 형성: 정권별 비교 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 이론적 논의 Ⅲ. 연구설계 Ⅳ. 분석 결과 Ⅴ. 나오며 제8장 공공...

〈머리말〉 정부와 소통 그리고 공공가치 정부와 소통 지금과 같이 직업 안정성 때문에 공무원을 선호하는 것과는 다르게, 예전에는 공무원이 되면 출세했다는 인식에 너도나도 공무원이 되기 위해 행정고시에 매달렸고 합격이 되면 마을입구에 플래카드가 매달렸던 시절이 있었다. 그 당시 공무원은 국가 발전의 역군으로 앞장서 나갔고 그에 대한 긍지 또한 지금과 비교될 바가 아니었다. 왜 그랬을까? 곰곰 생각해 보니 그때의 공무원은 모든 정보를 손에 쥐고 있었기 때문일 것이다. 내일 무슨 일이 일어날지를 국민보다 먼저 알고 있었고 세상의 흐름을 가장 먼저 알고 있었다. 하지만 지금은 다른 세상이다. 공무원만큼이나 국민이 세상 물정을 잘 알고 있는 시대다. 국민은 새로운 정책이 무엇을 의미하며 나에게 무슨 도움이 되는지를 알고 있고, 때로는 알려고 하지 않아도 지상파 방송은 물론 종편뿐만 아니라 유튜브 등 다양한 매체를 종편에서 온종일 설명하기 때문에 정책의 득실을 알게 된다. 그에 따라 이 시대의 정부의 역할도 달라지고 있다. 과거에는 모든 기간산업을 만들고 재정비해서 국가의 생산성을 늘리고 효율성을 강조하는 정책이 가장 중요했다. 다시 말해, 대량생산을 위한 경제적 합리성이 아주 중요한 시기였으며, 국가 전체를 위해 소수의 희생은 감내해야 한다는 철학이 지배하던 시기였다. 지금은 그렇지 않다. 경제 논리도 대량생산보다는 다품종 소량생산 또는 맞춤형 생산이 강조되고 국가 전체보다 오히려 국민 하나하나의 의견이 중요한 시대다. 이 시대 정부는 지원자의 역할을 강조하게 됐는데, 이를 촉발한 원동력은 정보화, 인공지능의 발달 그리고 빅데이터의 활용으로 특징지어질 수 있는 제4차 산업혁명이다. 4차 산업혁명 시대의 국민은 과거에 비해 매우 똑똑해졌다. 모든 정보를 가지고 있고, 이를 분석하고 활용할 줄 알며, 정부의 정책을 선도적으로 이끌기도 한다. 또한 조금만 불편한 것이 있으면 못 참고 이를 여론으로 만들 줄 아는 아주 현명한 존재들이다. 덕분에 정부의 위상은 과거에 비해 줄어들었다. 정말로 정부가 국민의 눈치를 안 볼 수 없는 세상이 됐다. 정부가 눈치 보기를 하다 항상 신문의 지면을 장식하는 것이 갈등이다. 요즈음 참 많은 갈등이 있다. 국가 간 갈등은 논외로 친다고 하더라도 우리는 참 많은 갈등 안에 살고 있다. 빈부차의 확대에 의한 양극화, 탈핵화, 혐오시설 입지 등 굵직한 갈등이 아니라도 아주 소소한 갈등도 우리 생활에 참 많은 영향을 미친다. 갈등은 소통을 통해 정부의 정책이 만들어질 때 해결될 수 있다. 하지만 정부가 소통을 어떻게 하느냐가 참 중요한 문제다. 한 대학이 겪은 경험을 하나 소개해 볼까 한다. 학교의 숙원사업 중 하나가 어느 대학이나 마찬가지로 지방 학생들의 숙소 문제다. 학교 근처에 원룸이나 하숙집들은 많지만, 이의 비용이 만만치 않다. 마침 공공기관에서 학교에 기숙사신축기금을 싸게 빌려주는 프로그램이 있어 학교가 새로운 기숙사를 완공하게 됐다. 그런데 개학을 앞둔 시점까지 관할 구청에서 준공검사를 피하는 것이다. 이런저런 이유로 관할 구청이 준공검사를 차일피일 미루다 보니 어느덧 개학 시점이 다가왔다. 학생 입장에서는 난리가 났다. 기숙사를 신청한 학생들은 당연히 원룸을 계약하지 않았는데, 기숙사 입주가 안 되니 발만 동동 구르게 됐고 급기야 구청을 방문해 항의하기에 이르렀다. 구청 측의 얘기는 원룸을 가지고 있는 분들이 구민이고 이들이 학교 기숙사의 신축을 반대해 기숙사 신축에 주민들의 동의를 요구하고 있으니 이를 학교가 먼저 해결해야 ...한다는 것이다. 하지만 학교 측은 기숙사를 신축한 곳은 학교 땅이고 사유재산이니 신축을 위해 원룸업자들의 동의를 구해야 한다는 것은 어불성설이라고 주장했다. (물론 학교는 동네 대표들의 의견 청취를 위해 모임을 가졌다.) 양측 갈등에 학생들만 난감해졌다. 우리의 현명한 학생들은 구청에서 주민등록을 학교 주소로 옮기고 그들의 권리를 투표로 행사하겠다는 엄포를 놓음으로써 준공검사가 이뤄졌고 입주와 함께 이 문제는 일단락됐다. 바로 몇 해 전의 일이다. 그러면 정부는 소통을 어떻게 해야 갈등을 줄일 수 있을까? 학교의 사례에서 보듯이 동네 원룸업자와 학교 학생들과의 소통이 제일 중요할 것이다. 그러나 양측이 평행선을 그리면 어떻게 할 것인가? 이에 대한 기준은 무엇이 될 것인가? 그 기준은 경제적 합리성이 아니라 공공가치에 부합하느냐가 돼야 할 것이다. 공공가치의 중요성: 무엇을 위한 소통인가? 우리는 그동안 정부를 관료주의라는 틀 안에서 바라봤고, 이러한 관료주의적 병폐를 제거하자는 것이 이른바 ‘경영 마인드’라는 신공공관리적 사고방식이다. 이 주장은 정부의 성과를 측정해서 관리해야 하고, 민간위탁 등을 통한 정부의 슬림화를 해야 하며, 시민을 고객으로 보고 그들의 만족을 정부 평가의 기준으로 하자는 것이다. 하지만 이 주장도 정부 성과를 객관화할 수 있느냐의 문제, 민간위탁의 경우 대리인의 도덕적 해이와 불완전 계약의 문제, 그리고 국민을 주권자가 아닌 소비자로 봄으로써 나타나는 민주주의의 개념적 약화의 문제 등과 같은 한계에 부닥치게 된다. 무엇보다도 ‘빈익빈 부익부’라는 양극화 문제가 대두된 것이다. 이의 해결책으로 나온 것이 공공가치론이다. 4차 산업혁명과 정보화의 시대에 국민 개인은 현명해졌으며 국가정책에 득실을 따져 손해를 보고는 못 사는 시대에 살게 됐다. 이런 시대에 공정성은 중요한 기준이 되었고, 국민 개인의 만족보다는 국민을 전체로 인식함으로써 공동체 의식과 사회적 합의를 통해 문제를 해결하자는 것이 무어(Mark H. Moore)와 보즈만(Barry Bozeman)으로 대표되는 공공가치론이다. 무어는 공공가치란 공공 부분이 재화와 서비스를 생산하는 과정에서 발생하는 것으로 그 평가의 기준은 효율성, 효과성과 더불어 국민이 열망하는 것을 생산하고 있는가에 관한 내용이 중요하다고 주장한다. 특히, 그는 재화와 서비스의 평가 대상으로서 기존 고객보다는 전체로서의 국민의 개념을 강조하고, 따라서 제도적 가치로서의 사회 정의, 형평, 공정성이 평가의 기준으로 작용해야 한다고 주장한다. 반면 보즈만은 공공가치 실패(public value failures)의 입장에서 공공가치에 접근한다. 즉, 그는 공공가치를 시민들의 권리, 혜택, 그리고 의무에 대한 규범적 합의 등 세 가지로 정의하며, 사회 시스템이 이러한 공공가치를 생산해 내지 못할 때 공공가치 실패가 발생한다고 주장한다. 그는 이러한 공공가치 실패를 시장실패와 마찬가지로 정부 역할의 실패로 본다. 앞에서 설명한 대학 기숙사의 경우 관할 기초자치단체는 소수의 이해관계자와의 소통에 빠져 전체 국민과의 소통에 실패했으며, 그 결과를 근시안적인 효율적 합리성에 빠져 사회 시스템 입장에서의 사회 정의와 형평성 및 공정성을 지각하지 못했다. 어쩌면 이것은 대리인의 도덕적 해이에 해당할 수도 있다. 만약 관할 기초자치단체가 국민 전체의 입장에서 공동체 의식과 사회적 합의의 식견이 있었다면, 이러한 갈등은 미연에 방지할 수 있었을 것이고, 이해당사자들끼리 합의를 하고 오라는 바보 같은 소리를 하지 않았을 것이다. 그러면 공공가치를 지향하기 위해 정부는 무엇을 해야 하는가? 공공가치를 지향하기 위한 정부혁신의 조건 무어는 공공가치를 창출하기 위해 정부는 목표했던 결과(outcomes)를 생산했는가, 공공가치를 정의하고 생산하는 데 필요한 정치적 지지의 확보를 확보했는가, 민주적 거버넌스의 다양한 가치(예: 효율성, 효과성, 책무성, 정의, 형평성 등)를 반영했는가 등과 같은 세 가지 차원에서 관리해야 한다고 주장한다. 즉, 그는 정부의 원하는 결과도 중요하지만, 그 결과가 정치적 지지를 통해 이뤄졌고 이러한 정치적 지지는 다양한 가치를 공정하게 반영함으로써 이뤄진다고 주장한다. 보즈만도 정부 역할의 실패를 막기 위해 공공가치 지도 작성(public value mapping)방법이 필요하며, 이를 통해 극복할 수 있다고 제안한다. 공공가치 지도 작성 방법을 따르게 되면, 넓은 시야를 확보할 수 있고, 부처 간 조정이 용이해지며, 결정보다는 지원이 중요하다는 판단이 서고, 공공가치가 국민에게 가치로 인정받거나 이 가치가 국민에게 유용하다고 판단하건 간에 공공가치 입장에서 정책을 실현하기 위해서는 합법성과 국민으로부터 위임받은(또는 인정받은) 권위가 필수적이라는 것을 알게 된다고 그는 주장한다. 이 두 학자의 의견을 종합하면, 우리는 다음과 같은 정부 혁신의 방향을 도출할 수 있다. 첫째, 공공가치라는 정책을 실행하기 위해서는 정치적 지지, 합법성, 국민으로부터 위임받은 권위가 필요하다는 것이다. 이 의미는 정책을 실현하는 데 통치권자의 뜻보다는 국민의 뜻이 중요하다는 말이 된다. 이것은 우리가 고대하는 ‘영혼 있는 공무원’과도 상통하는 의미다. 이와 관련해, 조직화된 소수의 국민과 침묵하는 다수 사이에서 어떻게 소통하여 결론을 이끌지가 핵심이고 앞으로의 숙제가 될 것이다. 지난번 탈핵화를 위한 국민 여론조사가 좋은 사례가 될 것 같다. 둘째, 넓은 시야의 확보다. 성과에는 시간적 개념이 들어가 있다. 짧은 시간에 이룰수 있는 정책이 있고 오랜 기간이 필요한 정책이 있다. 하지만 신공공관리론에 따른 성과평가는 모든 정책을 1년 단위로 나눠 평가한다. 과연 “여기에서의 성과가 (진정한 의미의) 성과라고 할 수 있을까?”라는 생각이 든다. 기업이 아닌 국가의 정책은 세대 간으로 이어지는 것이다. 따라서 긴 시야가 필요하다. 셋째, 정책을 만드는 부처 간의 협력이다. 현재 정부의 조직

김명환(金明煥) [저]

미국 버지니아 공과대학교(Virginia Polytechnic Institute & State University: Virginia Tech)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 강남대학교 공공인재전공 교수로 재직 중이다. 주요 관심 분야는 공공가치, 민주적 거버넌스, 제도론 등이다.