학령인구 감소와 재정난 등 대학위기가 심각한 상황이지만, 4차산업혁명으로 대표되는 급진적 사회변화들로 인하여 대학의 기능과 사명은 더욱 중요해졌다. 대학위기의 근본원인은 교육과 연구역량의 부족에 있는데, 이는 정부의 대학정책이 양적관리에만 치우쳤기 때문이다. 대학의 질적 수준을 향상하려면 양적관리 위주의 기존 법령을 정비·전환해야 한다. 본서는 기존 대학관련법령의 문제점을 분석하고 그 대안을 모색하기 위한 국내 최초의 시도이다. 저술진을 살펴보면 법학전공자보다 타 전공자의 비율이 더 높으며, 다양한 지역의 국·사립대학 소속 교수진으로 이루어져있어 책이 완성되기까지 얼마나 풍부한 토론과 고민이 오갔을지 짐작이 간다.
발간사：한국사립대학교수회연합회 이사장 양성렬
추천사：국가교육회의 의장 김진경
제1장 대학법 정립의 필요성
제1절 대한민국 대학의 발전과 위기
1. 20세기 최고의 발명품, ‘교육열’
2. 열악한 환경, 왜곡된 출발
3. 양적 팽창과 질적 부진, 그리고 위기
제2절 대학법과 대학의 미래
1. 진행 중인 혁명, 예견된 위기
2. 「사립학교법」의 한계
3. 대학법의 정비와 고등교육의 미래
제2장 대학 관련 법령 검토
제1절 「헌법」, 「교육기본법」, 「고등교육법」
1. 헌법과 교육의 자주성
1) 교육의 자주성과 대학의 자율성
2) 교원 지위 법정주의와 「사립학교법」
2. 「교육기본법」의 내용과 한계
1) 「교육기본법」의 제정과 구성
2) 교육이념, 자주성과 중립성
3) 고등교육에 대한 국가 책임과 교원단체 문제
3. 「고등교육법」의 내용과 한계
1) 「고등교육법」의 성격
2) 「고등교육법」의 빈틈과 모순
제2절 「교육공무원법」, 「교원지위법」, 「교원노조법」
1. 「교육공무원법」과 사립대학 교원의 관계
1) 사립대학 교수의 신분에 관한 법적 모순
2) 원칙없이 적용되는 ‘준용’ 원칙
2. 「교원지위법」의 출현과 성격
1) 「교원지위법」의 출현 배경
2) 교원단체 교섭권과 교원지위향상심의회...의 허구
3) 재임용제도
4) 선언적 법률의 한계와 그 문제점
3. 「교원노조법」의 제정 과정과 내용, 그 한계
1) 교원의 노동3권 제한 근거와 그 문제점
2) 교원노조 불허에 대한 국제기구의 권고와 압력
3) 헌법재판소의 위헌 결정
4) 「교원노조법」의 주요 내용
5) 「교원노조법」의 문제점
제3절 「균형발전법」ㆍ「지방대학육성법」과 「지원특례법(안)」
1. 「균형발전법」과 「지방대학육성법」의 출현과 성격
2. 2021년 사립대학 총장들의 대정부 건의
1) 재정에 관한 사항
2) 운영에 관한 사항
3) 교육부 ‘대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 방안’에 관한 총장들의 요청
4) 총장들의 요청사항에 대한 검토 의견
3. 「사립학교법」의 자가당착
4. 「사립고등교육기관지원특례법(안)」 제정 논의
제4절 「사립학교법」
1. 「사립학교법」의 출현과 성격
2. 「사립학교법」 개정의 주요 변곡점들
3. 「사립학교법」 개정의 주요 쟁점들
4. 최근의 「사립학교법」 개정과 「사립대학법」 제정의 토대
제3장 「국립대학법」과 「사립대학법」의 청사진
제1절 대학법의 기원과 유형
1. 근대 대학법의 출현 배경
2. 근대 대학법의 유형
3. 대학법 제정을 위한 우리의 노력
제2절 미국과 영국의 대학법
1. 「토지증여법」과 「고등교육법」
2. 연방정부와 주정부의 관계
3. 버지니아주 대학 관련 법령
4. 영국의 대학법
제3절 독일의 대학법
1. 국가 주도의 독일 대학법
2. 대중대학 전환 과정에 제정된 독일의 대학법
3. 독일 대학법과 볼로냐 프로세스
4. 독일 「대학기본법」(2019)과 「베를린대학법」
5. 독일 대학법의 특징：구성원의 정의
제4절 「사립대학법」 제정의 쟁점과 전망
1. 「사립대학법」 제정의 법적 배경
2. 「사립대학법」 제정의 방향과 쟁점
1) 사립대학의 존립 이유와 목적 명시
2) 법인이사회
3) 사립대학 교원의 법적 신분에 관한 검토
4) 대학평의원회 구성과 운영에 관한 규정의 법률 명시
5) 교수협의회의 학칙기구화와 명칭 통일
6) 총장선출 및 권한, 본부 보직 임명 기준 명문화
7) 등록금 징수와 적립금 및 이월금에 관한 규정 검토
8) 보조금 교부 및 기타 지원 가능 규정 검토
9) 법인회계와 교비회계 분리 엄수
10) 사학분쟁조정위원회 전면 재검토
11) 기타
제5절 「국립대학법」 제정의 쟁점과 전망
1. 「국립대학법」 왜 제정되어야 하는가?
2. 2014년 「국립대학법(안)」 발의
3. 2017년 「국립대학법(안)」 초안
4. 2021년 「국립대학법(안)」 공청회안
5. 「국립대학법」 제정의 전망
부록
부록 1. 「국립대학법안」 2014년 정진후 의원 발의
부록 2. 「국립대학법」 초안, 2017년 국교련 작성
부록 3. 「국립대학법」 초안, 2021년 6월 9일, 국회 [국립대학법] 공청회 제시
부록 4. 대학법 제정을 위한 국ㆍ사교련의 활동
참고문헌
[발간사]
오늘날 대학의 원형은 중세유럽으로 거슬러 올라간다. 천 년에 가까운 세월 동안 대학은 사회발전과 더불어 끊임없이 발전하는 최고의 교육기관으로서 인류의 지적 자산을 생산하고 전승하는 사회제도이며, 세계 모든 나라가 채택하고 있는 가장 보편적인 고등교육기관이다. 대학이 이렇게 오랜 기간 존속하고 전 세계로 확산하고 발전할 수 있었던 요인은 무엇일까? 그것은 대학이 교육과 연구에 대한 시대적 요구를 적절하게 수용하면서 사회발전에 필수적이며 가장 효과적인 기관임을 인정받았기 때문이다.
최초의 대학은 교회가 독점하던 지식을 사회로 확장하려는 움직임을 주도하면서 출범했고, 16세기 종교개혁 때는 종파宗派의 지적 전위대 역할을, 17∼18세기 절대주의 시대에는 관료제를 통한 행정개혁에, 19세기에는 강력한 국민국가 건설을 위해, 20세기에는 국가 경쟁력의 원천으로 기능하였기에 지금처럼 성장할 수 있었다.
마찬가지로 대학의 위기는 변화하는 시대적 요구에 더디게, 또는 부적절하게 대응할 때마다 등장하였다. 중세대학이 학문을 신학으로 한정하려 했다가 비판받았고, 18세기에는 과학기술을 외면한 채 귀족의 기득권 유지에만 골몰하다가 위기에 봉착했으며, 20세기에는 엘리트 중심의 교육과 운영이 비판의 대상이 되었다.
그러면 지금 대학은 어떠한 시대적 요구에 직면해 있고, 그 요구에 얼마나 잘 대응하고 있는가? 지금 전 세계는 혁신의 일상화 속에서 살고 있다. 사회주의의 몰락, 신자유주의의 확산, IT 기술의 급진전, 급격한 고령화, 지구온난화와 환경 위기, 양극화의 심화, 코로나 팬데믹 등 지구촌의 거의 모든 환경이 빠르게 바뀌면서 산업ㆍ환경ㆍ가치ㆍ국제정세 등 세계사적 전환에 따른 거대한 지각 변동이 격동적으로 진행 중이다.
혁신의 열차에 올라타지 못하면 설 자리가 없어진다는 것을 직시한 전 세계의 모든 조직은 변화와 혁신을 생존의 필수적인 전제조건으로 수용하고, 절멸당하지 않기 위해 최선을 다하고 있다. 우리나라 역시 지난 30년 동안 외환위기를 비롯한 착오와 실패를 겪기는 했지만 그래도 세계사적 전환기에 가장 적극적인 혁신의 의지를 발휘하며 과감한 도전을 아끼지 않았다. 그런 치열한 노력의 결과가 식민지에서 선진국으로 도약한 유일한 국가, 세계에 7번째의 ‘30-50클럽’ 가입이란 놀라운 성취로 드러났다.
대학도 1995년부터 대학평가를 통해 대학의 구조와 역량을 진단하며 전통적인 아카데미즘 추구보다는 ‘경쟁력 향상’을 목표로 숨 가쁘게 달려왔다. 매년 쉴 새 없이 발전계획을 수립하고 성과를 진단하며 낯선 구조조정과 업적평가를 일상화했다. 그 결과 이제 대학은 더 이상 과거의 대학이 아니다. 하지만 이런 노력에도 불구하고 지난 30년 동안 대학이 이룩한 성과, 지금 직면하고 있는 모습은 오히려 참담하기 그지없는 실정이다.
우리의 대학은 전방위적 경쟁 속에서 갈수록 뒤처지는 모습을 보여주고 있으며, 심지어 상당수의 대학은 더 이상 경쟁을 계속할 체력과 의지를 상실하고 있다. 대학이 이렇게 된 가장 큰 요인은 우리 대학의 기초체력이 일반의 생각보다 훨씬 더 부실했기 때문이다. 고도의 압축성장 속에서 질적 성숙보다는 단순한 양적 성장에만 주력했기 때문에, 인구감소에 따른 초유의 축소지향 국면을 맞자 그저 맥없이 주저앉게 된 것이다.
무려 13년간에 걸친 등록금 동결은 현재 모든 대학이 직면한 재정난의 직접적인 원인이지만, 한편으로는 사회의 눈높이에 부응하지 못한 대학의 질적 수준이 초래한 결과이기도 하다. 대학이 봉착한 어려움에 대한 사회적 무관심을 생각해보면 대학은 더 ...나은 교육과 연구 성과를 내놓았어야만 했다. 대학인 모두 우리에 대한 비판을 겸허하게 받아들이고 더 새로운 비전을 제시하기 위해 노력해야만 한다.
대학이 덩치만 커졌을 뿐 체력을 키우지 못한 또 하나의 요인은 법적 정비의 부재이다. 해방의 혼란기에 급조된 법제를 근간으로 21세기 대학을 운영하는 시대착오적 상황은 시급해 해결되어야 할 과제이다. 「대학법」은 없는데 「한전공대법」을 비롯한 특정 대학을 위한 특별법은 14개나 있고, 「국립대학법」은 없는데 오히려 「국립대학병원설치법」과 「국립대학회계법」은 있는 법적 모순이 하루속히 해결되어야 한다. 모법을 만들지 않고 특별법과 특례법만 만들다 보니 교육관계법이 60여 개나 되고 관련 법령은 180개나 되지만, 정작 핵심적인 문제는 누락된, 그래서 법령보다 관료의 자의적 해석이 유력한 후진적 상황을 극복해야만 한다.
법령의 정비가 필요한 또 하나의 이유는 지역소멸의 위기와 국가교육위원회의 출범이다. 지역소멸 위기의 극복은 국가의 지속적 유지와 발전을 좌우할 핵심과제이지만, 개별대학은 물론 지역의 노력만으로는 해결할 수 없는 범국가적 과제이기에 법적 정비를 통한 뒷받침이 없이는 시대적 요구에 부응할 수 있는 대학 체제로의 개편이 불가능하다. 국가교육위원회의 출범 또한 정부와 대학의 관계를 근본적으로 재정립할 수 있는 좋은 계기이다. 대학설립준칙주의와 획일적 평가 등으로 대학의 정상적인 발전을 왜곡해온 교육부를 대신할 국가교육위원회 출범을 계기로 대학과 대학, 대학과 지역, 그리고 대학과 국가의 법적 관계를 종합적으로 조망하고 고등교육의 새로운 도약을 뒷받침해 줄 수 있는 실사구시적인 국립ㆍ사립대학법을 조속히 제정하여야 한다.
본서는 대학법에 대한 (사)한국사립대학교수회연합회, 한국교수노동조합연맹, 그리고 대학정책학회의 오랜 기간에 걸친 고민과 모색을 담은 것이다. 집필진의 대부분이 법학 전공자가 아님에도 불구하고 이 시급한 문제를 그냥 두고 볼 수는 없다는 생각에 감히 용기를 내어 이 책을 집필하게 되었다. 우리가 추구하는 궁극적인 목표는 국ㆍ사립대를 포용하는 온전한 대학법의 제정이다. 따라서 「사립대학법」의 제정을 위한 사교련의 노력은 현 고등교육 환경을 고려한 중간 과정이라고 할 수 있다. 이에 정진후 의원이 발의한 「국립대학법(안)」, 국교련의 「국립대학법(안)」, 국총협의 「국립대학법(안)」도 부록에 수록하였다. 이들 3개 법안은 앞으로 대학법 체제의 정비와 사립대학법 제정에 큰 도움을 줄 수 있을 것이라 생각한다. 다만 2009년 이전의 입법 노력에 관해서는 자료를 찾을 수 없어 아쉽게도 수록하지 못하였다.
우리의 무모함에 가까운 열정이 고등교육의 패러다임 대전환을 뒷받침할 수 있는 국립ㆍ사립대학법의 조속한 탄생에 조금이라도 기여할 수 있기를 소망한다.
김용석 [저]
현 한국기술교육대 교양학부 교수, 영어교육학 전공, 미국 텍사스대(오스틴) 교육학박사, 전 교수협의회 회장, 전 사교련 이사장, 현 대학정책학회장이다.
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