모두가 알고 있지만 아무도 말하지 않는 그 이름, 오송역. 지역균형발전의 축 세종시의 관문이자 국내 유일한 고속철도의 분기역이 되기까지의 과정을 꼼꼼히 살피는 데에서부터, 오차 수정 관점을 도입해 오송역 문제를 실질적으로 해결하려는 시도까지. 꺾이지 않는 철도에 대한 사랑과 관심으로 오송역 문제에 천착해 온 교통·철학 연구자 전현우가 살핀 오송역의 거의 모든 것!
“지금도 가슴 뭉클한 한 편의 대하드라마” vs. “지역이기주의의 끝판왕”
한국 철도의 가장 문제적인 역,
오송역이라는 판도라의 상자
불만의 여행: 우리의 세종시 출장은 왜 이렇게 불편한가
기획재정부가 있는 세종시 정부청사 중앙동에서 오전 11시 회의가 잡힌 공무원 A씨는 서둘러 지도 앱을 열어 가는 방법을 검색한다. 9:25 서울역에서 출발하는 KTX-산천 제237열차를 타고 10:09 오송역에 내려 환승센터로 이동, BRT(bus rapid transit, 간선급행버스체계) B1나 B2번 만원 버스를 타고 정부세종청사 북측 정류장에 내려 700미터가량을 걸어가면 도착할 수 있다. 잠시 멈추어 생각해 보자. 700미터면 성인 걸음으로도 약 10분을 걸어야 하는 거리다. 열차 지연과 버스 대기, 심지어 그날 날씨까지 각종 돌발 상황을 감안하면, 진땀나는 출장길이 되고 만다.
실제로 세종시로 출입하는 많은 사람들이 오송역 이름만 들어도 고개를 절레절레 흔드는 것이 현실이다. 서울역에서 KTX로 이동하는 시간은 40분인데, 오송에서 세종으로, 청사로 진입하는 데 걸리는 시간도 40분인 현실. 우리는 제시간에 목적지에 도착할 수 있을까?
오송역을 이용하기 불편한 것은 청주로 가는 이들도 마찬가지다. 역에서 청주 도심으로 가기 위해서는 환승센터에서 747번 버스를 타고 12km, 약 30분을 더 가야 한다. 비행기나 승용차와 대비했을 때 고속철도의 강점은 역이 도심에 근접해 있다는 데 있지만, 오송역의 위치는 주변 도시 어느 곳으로 가기에도 불편한 지점에 있다.
오송역에서 시작되는 이 불편감을 동반한 여정을 저자는 “불만의 여행”이라 부른다. 하루 3~4시간 인천과 서울을 오가는 지옥의 통근 덕분에 철도와 교통에 대해 깊이 관심 갖게 된 저자 전현우는 전작 『거대도시 서울 철도』(워크룸프레스)와 『납치된 도시에서 길찾기』(민음사)를 통해 기후 위기 속에서 날이 갈수록 심해지는 이동의 위기를 조명하고 철도망을 통한 변화의 길을 모색하였다. 이 작업의 연장선 위에서 오송 분기역에 다다른다. 경부고속선과 호남고속선의 분기역이 오송역으로 결정되었다는 납득하기 어려운 사실에 주목해, 아주 먼 과거까지 거슬러 올라가 “왜 오송인가가”를 탐색한 결과가 바로 이 책, 『오송역』이다.
오송 분기에 이르는 길, 정책 흐름 모형
고속철도는 주요 도시를 빠르게 잇는 교통망이다. 속도를 내려면 길은 곧게 펼쳐져야만 한다. 하지만 서울과 호남의 주요 도시를 잇는 호남고속철도는 서울과 호남의 중간 부분이 이상할 정도로 구부러져 동쪽으로 튀어나와 있다. 바로 호남고속선 분기역인 오송역의 위치 때문이다. 충청북도 청주의 서쪽 끝자락에 위치한 오송역으로 인해 고속열차는 천안아산역을 지나 굴곡도 높은 곡선을 그리며 오송역에 다다랐다가, 호남 방면으로 다시 큰 곡선을 그리며 공주를 향해 간다.
왜 이런 곳에 역을 위치시키게 되었을까? 여기에는 그야말로 “대하드라마” 한 편 분량의 역사가 존재한다. 충북은 인구도 적고 면적도 그다지 넓지 않으며 국내 도 단위 행정구역 중 유일하게 바다에 면해 있지 않을 정도로 소외된 탓에, ‘저발전 설화’를 내면화했다. 충북은 분기역 유치를 저발전 타파의 동아줄로 여겼고, 다양한 방식으로 자신들의 주장을 정당화했다. 양청 접경의 세 도시, 천안(충남), 대전, 청주(충북)의 싸움에서 충북은 어떻게 승리할 수 있었을까? 저자는 단순한 프로파간다와 핌피(pimfy)로는 이를 설명하기 어렵다고 말한다. 여기에서는 저발전 신화의 취약점을 역사 지리의 관점에서 검토하고, 정책의 창(policy window) 개념을 가져와 철도 정책뿐 아니라 당대의 정...치적 쟁점까지 모든 변수를 자신들에게 유리하게 조정해 낸 충북의 논리와 활동을 세심하게 검토했다.
이상한 정책 결정의 산물, 어떻게 수정할 수 있나?
커뮤니티에 지역이기주의 관련 글이 올라올 때마다 네티즌들은 “오송역만 하겠냐” “오송이 또” 같은 댓글을 달곤 한다. 오송역에 대한 의견은 “대한민국 철도 역사상 최악의 오점” “청주 사람도 왜 거기다 지었는지 이해 못함” 등 어떤 사람들에게는 지역이기주의의 끝판왕으로, 또 어떤 사람들에게는 지역균형발전의 상징이자 지방의 자기결정권이 실현된 위대한 예시로 극명하게 갈려 있다.
하지만 역사적·정치적 맥락을 조명하지 않은 채 단순한 지역이기주의 혹은 지역균형발전이라는 이념으로만 바라보는 것으로는 오송 분기 사건을 이해할 수 없다. 또한 분기 대안의 흐름과 이를 둘러싼 당시 정치권의 셈법을 읽지 못한 상태에서 직선화를 위해 천안아산역을, 혹은 통행량이 많은 대전역을 분기역으로 결정했어야 한다고 말하는 것은 결과론적인 것이다.
더불어 대안 없는 비판은 문제 해결에 도움이 되지 않는다. 이를 위해 저자는 ‘오송 분기 사건’에 오차 수정 관점을 도입하여 쉽게 만들기도 없애기도 어려운 국가 기반시설의 오류와 오차를 바로잡을 방법을 제시한다.
모두가 알지만 감히 이야기하지 못하는, 냉철한 지적과 실현 가능한 대안
2년 동안 오송역을 이용한 최준영 박사(유튜브 최준영 박사의 지구본 연구소)는 오송역은 “실패의 총합”이라는 소회를 남겼다. “모두가 알지만 감히 이야기하지 못하는” 그 역에 대해 전현우는 과감하면서도 냉철한 지적을, 또 촘촘하면서도 실현 가능한 대안을 제시한다.
기후위기 시대, 자동차 지배를 벗어나도록 돕는 가장 확실한 방법은 철도를 축으로 하는 광역 교통망의 구축이다. 오송역이 주는 불편을 감내하며 계속 이렇게 살 것인가 아니면 변화할 것인가?
들어가며 11
1부. 오송역으로
1장. 오송의 아침 21
2장. 오송역의 발 밑: 시생대의 암석부터 2020년의 교통망까지 49
2부. 저발전 설화부터 경부고속철도 오송역까지
3장. 충남북 접경 지역 속의 청주와 고속철도 이전 시대 75
4장. 경부고속철도와 오송역의 탄생 113
3부. 오송 분기에 이르는 길
5장. 호남고속철도와 오송 분기역의 탄생 145
6장. 분기 논쟁의 논리 193
7장. 정책 흐름 모형, 정책의 창, 오송 분기 221
4부. 비판: 정책의 실패와 성공 사이
8장. 오차 수정 관점: 이미 벌어진 실수에 대응하려면 237
9장. 지역균형발전 그 자체: 오송역은 어떤 지역균형발전을 불러온 것일까 257
10장. 결론 301
부록1. 오송역 연보 307
부록2. 용어 설명 310
참고문헌 318
찾아보기 321
대체 무엇이 문제일까? 바로 이 문제를 1부에서 다루려고 한다. 1부는 오송역을 직접 이용하는 사람의 시점에서 오송역이 가진 기묘한 측면을 보여 주고, 오송역이 세종시 관문역으로서의 기능을 충분히 하지 못하는 이유를 확인하면서 1부를 시작할 것이다. 이 이유를 나는 두 단어로 요약하고 싶다. ‘불만’의 ‘여행’. 이 불만의 여행은 오송역에서 분기하는 호남고속선을 따라 호남 방면으로도 번져 나간다. 호남은 서울 방향 거리가 짧은 천안 노선을 선호하기 때문이다. 그런데도 충북은 이 역과 오송 분기를 매우 자랑스러워하며 오송역 동광장에 비석까지 세워 놓았다. 이 비석과 함께 호남고속선 분기 결정 당시 오송역의 점수를 압도적으로 높게 매긴 점수표, 그리고 지도 위에 기묘하게 휘어 있는 선형을 확인해 보면, 이 의사결정에 무언가 쉽게 이해하기 어려운 배경이 있음을 감지할 수 있다. 오송 분기 이후, 충청권에서는 공주역 문제, 세종역 문제, 서대전역 문제, 논산지역 추가 정차역 문제, 광역전철 등 교통망의 지각 변동이 계속되고 있다. 불만의 여행, 이상한 분기, 그리고 충청권 교통망의 지각 변동이라는 세 가지 문제는 오송역을 이해하기 위한 일종의 출입문이다. 1부에서는 이 출입문을 열고 실제 오송 분기의 역사를 이해하고, 서술하는 데 필요한 여러 배경 정보까지 함께 확인한다.
2부에서는 오송 분기 이전의 충북, 그리고 충남과 대전을 포함하는 충청남북도 간 접경 지역의 상황을 다룬다. 경부선, 경부고속도로같이 발전 또는 저발전 설화 그 자체를 이루는 핵심 시설물이 어떤 식으로 충청 지역의 현재 구조를 형성했는지 서술하는 한편, 오송이 호남고속철도 분기역으로 결정되기 직전 그 배경이 된 경부고속철도 오송역의 건설 역시 검토하려 한다.
3부는 오송 분기 결정 그 자체, 그리고 이로 인한 여진과 논란을 다룬다. 이를 위해 오송 분기 대안이 충북의 공식 입장이 되고 호남고속철도 오송유치위원회(이하 오송유치위)가 활동을 시작한 1995년부터 분기역이 확정된 2005년 6월 30일까지의 연대기를 우선 확인한다. 연대기 속에는 세종시의 관문역으로 오송역이 설정된 경위, 즉 세종시-오송역 복합체가 형성된 경위 또한 제시될 것이다. 이러한 연대기적 사실을 검토한 다음에는 이 연대기 속에서 진행된 논쟁을 논점별로 논평과 함께 제시하고, 더불어 상황 전체를 조망할 수 있도록 ‘정책 흐름 모형’, 즉 어떤 정책의 결정 배경에는 그 정책을 결정짓는 데 영향을 주는 다중의 흐름이 존재하며 이들 흐름이 하나로 모여야 열리는 ‘정책의 창’이 어떤 구조인지를 확인할 수 없다면 특정 정책 결정을 설명할 수 없다고 보는 모형을 활용하여, 오송 분기가 왜 승리할 수 있었는지를 서술한다.
4부는 이러한 과정 전체에 관한 평가가 일종의 신화 속에 잠겨 있다는 데서 시작한다. 이 ‘성패의 신화’에 따르면, 정책은 성공과 실패가 명확하게 나뉘는 대상이다. 그러나 이러한 성공과 실패는 어떠한 경우에도 관점 의존적일 수밖에 없고, 더불어 이 관점은 정책 계획가의 인지적 한계 덕에 불완전할 수밖에 없다. 관점 의존성 그리고 인지적 불완전성의 결과는 오류와 오차다. 이 오차를 수정하는 것이 어쩌면 정책 결정 그 자체보다 더 중요한 일이다. 이 관점에서 보면, 오송 분기 이후 주변 교통망에서 볼 수 있는 여진은 오차 수정을 위한 다양한 시도들이다. 더불어 지역균형발전이나 강호축(국토 X축)을 둘러싼 논란 역시 오차 수정을 위한 시도로 해석할 수 있다. 그렇다면 오늘의 과제는, 지금 우리 앞에 주어진 현실이라는 한계를 인정하면서도 어떻게 하면 오차 수정 ...과정을 더 효과적으로 진행할 수 있을지 그 방법을 찾는 데 있다. - 13~15쪽 (들어가며)
자못 진지한 분위기가 담긴 비문이다. 수많은 인명과 지명이 등장하고 시간적으로 26년(1989~2015)이라는 긴 시간을 포괄하고 있는 만큼, 일종의 대하사극 같은 분위기까지 풍긴다. 조선 개국 초의 상황을 다룬 사극 《용의 눈물》이 약 34년(1388~1422)의 시간을 다룬 것을 감안하면, 정말로 대하사극과 비슷한 규모의 드라마가 이 역의 배경에 있는 셈이다.
충북이 이 대하사극을 어떻게 기억하는지를 보여 주는 표현에서 이야기를 시작해 보자. “충북도민들의 숭고한 애향정신과 승리의 영광”, 그리고 “전설적 영웅담”이라는 것이 이 비문의 주장이다. 잠깐, 그렇다면 이 비문은 당신이 방금 목도한 불만의 여행이 이러한 영웅담의 후일담이라고 주장하고 있는 셈이다. 여기에서 말하고 있는 논거들이 무엇인지 비문에서 찾아 보자. - 34쪽 (1장 2절. 전설적 영웅담 vs. 불만의 여행)
충북과 청주 이외의 많은 지역에서 확인할 수 있듯, 2023년 현재 철도는 이 저발전 신화의 핵이다. 특히 농경 사회의 보수 집단이 철도 부설을 반대하여 지금의 저발전 상황이 나타났다는 설화는 전국에서 찾아볼 수 있다. 이 설화는 아마도 오늘의 지역사회 여론 주도층이 설화 속의 보수 집단과는 다른 행보를 보여야 한다는 논거처럼 활용되는 것 같다. 가령 빨대 효과, 즉 빠른 교통망에 의해 소규모 중심지 기능이 주변 대도시로 빨려들어가고 이로 인해 주변이 도시에 종속될 수 있다는 추론에 따라 철도망 확충에 반대하는 여론이 있을 수 있다. 여기에 대응해, 과거처럼 보수적 판단을 내리지 말고 철도를 도시로 끌어들여야 한다는 추론의 근거로 바로 농경 사회의 보수 집단이 내렸던 판단이 활용되는 것 같다.
이런 설화가 있는 곳 가운데, 충북 청주는 다른 많은 지역과는 달리 고속철도를 유치해 내는 데 성공했다. 그것도 중앙 정부의 기술관료들이 10년 넘게 거부해 온 대안, 즉 오송역과 오송 분기를 기나긴 투쟁 끝에 쟁취해 냈다. 이후의 여러 현상 변경, 또는 오차 수정 시도에도 불구하고, 오송역은 지금까지는 그 독보적 지위를 지켜 왔다. 이것은 충북의 입장에서 보았을 때는 쾌거가 맞는다. 아마도 중앙 기술관료들의 철옹성을 무너뜨렸다는 점만 본다면 지방의 독자적 발전 역량이 필요하다고 믿는 모든 사람들에게 오송 분기는 하나의 이정표일지 모른다. - 72~73쪽 (2부. 저발전 설화부터 경부고속철도 오송역까지)
오송을 둘러싼 경험적 데이터든 연대기를 가지런히 제시하는 작업이든, 이 잡동사니에 무언가를 더하는 것 자체는 더 이상 큰 의미가 없다. 이제 필요한 것은 이렇게 뒤섞인 잡동사니를 이해하고 설명할 틀이다. 나는 이 필요를 채울 틀을 행정학의 논의에서 발견했다. 이른바 ‘정책 흐름 모형’(the policy streams model)이다. 이 모형은 어떤 정책이 실제로 현실에 구현되려면 서로 독립적으로 흘러가는 세 가지 흐름이 필요 조건이라고 말한다. - 222쪽 (7장 1절. 역사를 정리하는 모형의 힘: 정책 흐름 모형)
상황이 이렇다면, 어떤 정책이 단정적으로 실패 또는 성공했다고 말하는 것은 정책이 놓인 조건을 너무 단순하게 축소하는 관점을 전제로 한다. 이 관점을 ‘성패의 신화’라고 해 두자. 성패의 신화를 피하 려면 이런 사실에 주목해 보라. 정부는 불완전한 정책을 내놓는다. 예측할 수 없는 문제의, 정책의, 정치의 흐름 속에서 좌우되는 것이 정책인 이상 그럴 수밖에 없다. 게다가 정책을 위해 만들어 낸 사물들을 둘러싼 흐름도 계속해서 변화한다. 처음 집행된 이 불완전한 정책은, 정책 설계자들의 오산과 이후의 변화 속에서 갈팡질팡한다. 이렇게 갈팡질팡하는 정책이 엉뚱한 방향으로 튕겨 나가지 않게 하기 위해서는, 결국 정책이 시작된 이후에 진행되는 오차 수정의 과정이 필요하다. 여러 정책 중개자들이 설정한 목표라는 과녁에서 어긋난 부분을 지속적으로 체크하고, 상황을 조금이라도 더 나은 방향으로 바꾸려는 노력이 필요하다. 어떤 정책이든 이런 관리 노력이 필요하다는 관점을 ‘오차 수정 관점’이라고 해 두자. - 239~240쪽 (8장 1절. ‘성패의 신화’를 넘어 ‘오차 수정 관점’으로)
전현우 [저]
교통, 철학 연구자. 하루 3~4시간을 들여 인천과 서울을 오가야 했던 질긴 악연 덕에 철도와 교통 정책을 연구하게 되었다. 『거대도시 서울 철도: 기후위기 시대의 미래환승법』을 썼고 이 책으로 2020년 한국출판문화상 학술 저술상을 받았다. 『미래를 여는 길, 한국철도: 제4차 철도산업발전기본계획 대안연구』 등의 연구를 수행했고, 정부와 여러 지자체에 철도 정책 자문위원으로 참여하고 있다. 『확장 도시 인천』 등을 함께 썼고, 『그리드』(공역), 『사고실험』, 『증거기반의학의 철학』(공역), 『역학의 철학』(공역), 『숫자에 속아 위험한 선택을 하는 사람들』(공역)을 옮겼다. 변화를 꿈꾸는 과학기술인 네트워크 (ESC)의 회원이며 서울시립대 자연과학연구소 연구원으로 있다.
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