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정책학 원론 서문 -2023. 5. 11 1. 요즈음 같이 제대로 된 정책이 절실한 적이 일찌기 없었다. 그리고 요즈음 같이 합리적으로 정책을 결정할 수 없었던 때도 없었다. 얼키고 설킨 정책문제들이 많은 국민들을 괴롭히는데, 이들을 해결할 수 있는 합리적인 정책은 찾아보기도 어렵고 기대하기도 어렵다. 무엇보다도 문제 자체가 해결이 어렵고, 설상가상으로 이를 해결할 책임을 지고 있는 정책결정의 주체들도 전혀 합리적 결정을 할 수 있는 상황이 아니다. 세계화의 거대한 흐름 속에서 국제적 상황도 국민들 생활에 직접적이고 치명적인 문제를 발생시킨다. 세계화가 진행되면서 정치 경제 사회 문화 모든 측면에서 국가 간의 관계가 긴밀해지고 복잡하여 국내문제와도 얽히게 된 것이다. 우리나라는 부존자원이 부족하고 국내시장이 좁아 수출에 크게 의존하는 경제(수출의존도가 40%에 육박한다. 경제대국 중 우리와 비슷한 나라는 독일 뿐이다. 일본은 수출의존도가 20%도 안된다)이기 때문에 대외문제는 사활이 걸린 중대한 문제가 된다. 수출을 하는 중견기업 하나가 도산하여도 수만 명의 실직자가 발생한다, 더욱이 국제상황은 끊임없이 변동한다. 동서냉전체제가 붕괴된 지 30여년이 지난 현재시점에서 중국과 러시아의 연합이 다시 강화되고, 중국의 팽창노력과 이를 억제하려는 미국의 아시아 전략, 심각한 북한의 핵문제 등이 얽힌 속에서 탈세계화와 지역패권주의가 다시 대두하고 있다. 언제 폭발할지 모르는 이스라엘과 중동의 대립, 이란의 핵무장 문제, 나토의 러시아 견제와 우크라이나 사태와 같은 갈등이 언제 우리의 수출환경을 급변시킬지 모른다. 설상가상으로 코로나 팬데믹 상황이 2년 넘게 계속되어 정부의 부담을 누적시키면서 경제를 위축시켜 많은 국가들이 위기상태에 빠져 있다. 이러한 어려움 속에서도 선진국의 대열로 발돋움하는 한국이 짊어져야 할 국제사회에서의 인도주의적 의무와, 무역국가의 경제가 감당해야 할 국가적 이미지의 개선을 위한 일들이 새로운 국정과제로 계속 등장한다. 인류사회의 보편적 가치를 추구하면서도 경제적 국익을 우선하지 않을 수 없는 어려운 정책과제들이다. 국내정책문제의 해결이 무척 어려운 것은 우리 모두가 잘 아는 사실이다. 걸핏하면 악화되는 주택문제, 엄청난 부담이 되는 사교육비, 끊임없이 수정변경을 시도하는 대학입시제도, 청소년들의 학교폭력, 취업과 주거문제가 심각하여 결혼을 할 수 없는 젊은이들의 증가, 심화되는 저출산문제, 고령화와 코로나 피해보상비를 비롯하여 끊임없이 증가되는 복지비 등등 국가의 미래를 어둡게 하는 문제들이 산적해 있다. 특히 과학기술의 급속한 발달로 컴퓨터와 로봇이 인간노동을 대체하면서 일자리가 급속도로 감소하여 새로운 기술에 의한 일자리의 창출로서는 충분한 양질의 일자리를 만들 수가 없다. 대졸생의 미취업, 중장년의 조기퇴직, 상근직을 포기한 젊은이들의 대거 증가 등이 수많은 사회문제를 파생시키고, 기존의 문제를 악화시켜서 우리를 벼랑 끝으로 몰고 가는 상황이 전개되고 있다. 이런 위기 속에서도 젊은이들에게 희망을 줄 수 있는 미래도 준비하여야 한다. 아무리 현재상황이 어려워도 해야 될 일이다. 불행하게도 이런 위기를 극복할 정책을 결정하고 집행을 담당할 주체들 측면에서의 장애물은 더욱 심각하다. 원래 정책의 결정이나 집행은 정부가 담당하는데, 실질적으로는 선거에서 승리한 대통령을 중심으로 구성된 집정부가 주도한다. 어떠한 정책이든 효과도 산출하지만, 부작용이나 비용도 반드시 발생시킨다. 효과를 얻는 국민들은 찬성하지만, 부작...용이나 비용 때문에 고통을 받는 국민들은 반대하게 되어 있다. 더욱이 정책문제들은 대부분 얽히고 설키어 한쪽을 건드리면 다른 쪽에서 새로운 문제가 발생하게 된다. 복잡하게 얽힌 대립관계가 형성된다. 이렇게 대립되거나 다양한 이해관계와 주장들의 소용돌이는 민주국가에서 당연한 상황이므로, 이 속에서 합리적인 결정을 할 수 있는 제도적 장치를 선진민주국가들은 오래 전부터 운영해 오고 있다. 선거에서 당선된 대통령 국회의원 등의 정치인들이 국민들의 다양한 뜻을 받아 정책의 기본방향과 핵심 내용을 결정하고, 세부적인 내용과 집행은 행정이 담당하도록 한 것이다. 정치는 국민들의 요구를 정책으로 전환시키는 역할을 하고, 행정은 그 정책의 세부적 내용을 결정하는데 필요한 전문지식을 제공하여 정책이 정책문제를 바람직스럽게 해결할 수 있도록 보조하는 역할을 담당하게 한 것이다. 원래 행정이 담당하는 전문지식은 정책의 내용을 결정하는데 필요한 이론과 정책이 추진될 때 발생할 효과와 비용을 추정하는데 필요한 각종 정보들이다. 합리적인 정책결정을 할 때 필요한 지적 능력을 최대한 적용하는 것이므로 정책결정에서 가장 중요한 요소이다. 그래서 분야별로 우수한 인재를 선발하여 신분보장을 하면서 이러한 지식을 축적하게 하는 것이다. 그런데 행정이 정책과정을 지나치게 압도하면, 권위적 과잉행정이 되어 급속한 시대변화를 따르지 못하고 과거 지식에 집착하면서 국민들 위에 군림하기 쉬어서, 민주주의가 발전하면서 행정통제를 강화하여 이를 극복해 왔다. 민주화가 진전될수록 이 문제는 걱정할 필요가 없다. 그런데 최근에는 편향적 과잉정치가 정책과정을 압도하여 많은 문제를 발생시키고 있다. 일자리 문제 등 사회문제가 심각해지면서 본인의 고통해소를 강력하게 주장하는 국민들이 많아졌다. 다른 사람들이나 국가공동체의 공익 등에 미칠 피해를 고려할 여유가 없어진 경우가 많다. 그런데 지나치게 이기적인 주장은 상대방에게 심각한 피해를 주어 저항과 반발을 유발시키고, 악순환이 시작되어 정책을 둘러싼 갈등은 양극화로 치닫게 된다. 결국 정치에서 제시할 수 있는 정책방향이나 정책의 핵심내용은 한쪽을 도우면서 상대편을 심각하게 희생시키는 편향적인 내용이 되기 쉽다. 물론 이는 상대편의 격렬한 반발을 불러 일으키고 목소리가 큰 과격파가 주도하는 정치가 되어 합리주의자들을 압도한다. 정치에서의 과격한 주장이 합리성을 담보하는 행정을 압도하여 합리적 정책결정에 필수적인 전문적 지식을 억압한다. 이러한 편향적 과잉정치를 견제하여 합리적인 내용을 결정하도록 집정부를 설득 보좌하는 역할이 행정의 임무가 된다. 그리고 최근에는 이 임무가 아주 중요해지고 있다. 그러나 불행하게도 행정은 이러한 임무를 제대로 수행하지 못하고 있다. 행정이 이 임무를 수행하려면, 여러 가지 조건이 충족되어야 한다. 무엇보다도 분야별로 필요한 전문성을 최대한 축적해야 하고, 축적된 전문성으로 집정부를 설득해야 한다. 경우에 따라서는 집정부와 대립해야 하는데, 이런 경우 외부에서 행정을 지원해야 한다. 위축된 행정이 자부심과 용기를 지니도록 제도적 장치를 점검하는 등 행정환경을 개선해야 한다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 과잉정치가 이해관계에 휘둘려 전문성을 무시할 때 각 분야의 지식계층이 행정을 지원해야 한다. 지식인들이 정확한 정책평가를 하여 집정부가 올바른 결정을 할 때는 이를 지지해야 한다. 그러기 위해서는 각 분야의 지도적 역할을 할 사람들이 정책의 결정이나 집행에서 왜 전문성이 중요한지를 이해해야 한다. 더 근본적으로는 바람직한 정책을 결정하고 집행하기 위해서 어떻게 해야 하는지, 왜 현실에서 이것이 잘 안되는지를 이해해야 한다. 이것이 정책학에서 연구하고 전달하려는 메시지이다. 그런데 이 메시지가 지금은 너무나 중요하다. 국가의 위기를 극복하여 희망 있는 미래를 후손들에게 물려주기 위하여 해야 할 일들 중에서 가장 핵심이 된다. 정책학적 지식의 전파와 확산이 주춧돌이 되는 것이다. 행정고시를 거쳐 고위관료를 목표로 하는 학생은 말할 것도 없고, 9급시험에 응시하거나 공기업 등 공직에 진출하는 학생들이 정부의 정책결정과 집행에 관한 지식을 습득해야 함은 자명한 일이다. 공직에 진출하지 않더라도 법학 정치학 경제학 사회학 등의 사회과학을 전공하는 학생들도 정책학에 관한 기본지식을 지니고 있어야 한다. 사회과학은 그 궁극적 목적이 바람직한 사회를 만드는 데 있고, 이를 위한 실천적인 방법의 중심부에 국가 또는 정부의 활동, 즉 합리적인 정책관리가 있어야 하기 때문이다. 2. 이번의 개정판은 지난번 개정판에 이어 독자들의 이해도를 높이기 위해서 상당한 부분을 손질 한 것이다. 과거의 원론이 이론들의 충실한 소개를 중시한 이유로 내용이 상당히 난삽하여 독자들이 이해하기 힘든 부분이 있었는데, 2020년의 개정판에서 수정작업을 시작하여, 이번에 대부분 완료하였다. 즉 과거의 책에서는 많은 이론들이 전달하려는 논리와 각 이론들이 파악한 다양한 측면들을 소개하는 데 중점을 두어서 이해하기 어려운 부분이 많았다. 그래서 각 이론들이 동일한 상황이나 현상을 두고 각각 다른 시각으로 파악하여 제시한 다양한 측면들을 체계적으로 종합정리하여, 현실이나 상황의 전체적 모습을 이해할 수 있도록 하는데 더욱 큰 비중을 둔 것이다. 독자들이 쉽게 이해하는데 도움이 되고 동시에 이론의 현실적용성을 강화하려고 시도한 것이다. 이런 목적으로 다음과 같은 부분들이 주로 수정되었다. 첫째 정책환경론 부분에서 국민소득 등 환경이 정책의 내용을 결정하는 측면과 통치이념등 정치체제의 특성이 영향을 미치는 측면에 대한 다양한 이론을 정리하였다. 둘째 정책참여자 중에서 거버넌스에 대한 이론들과 기본 개념을 정리하고 이해를 돕기 위하여 사례를 추가하였다. 셋째 정책의제설정에 대한 다양한 이론을 정리하였는데, 이는 2020년 개정판에서 이 미 소개되었다. 넷째 정책집행론의 다양한 이론들은 하향식, 상향식, 상황적 통합이론 등으로 단순화하여 정리하였다. 이 작업은 2020년 수정을 조금 더 정리한 것이다. 다섯째 정책평가론의 등장배경과 발전과정을 보다 체계적으로 서술하였다. 평가이론이 국립무료유아원 사업을 계기로 발전한 것을 뚜렷이 하고 평가유형과 연구초점을 정리하였다. 여섯째 정책변동론은 변동요인들을 체계화하고, 이론들을 종합 정리하고, 과도한 정책변동을 경계하는 부분을 보완하였다. 이 마지막 부분은 과잉정치 현상이 세계적으로 유행하면서, 우리나라에서도 심각한 문제가 되면서 검토해야 할 부분이다. 이 장이 가장 많은 정리가 된 장이다. 얼른 보면 대폭 개정이 된 것 같으나 그 분량은 많지 않다. 그러므로 2020년 판으로 공부하는 독자들은 따로 책을 구입할 필요 없이 수정된 부분만 복사해서 공부해도 충분하다. (책값이 꽤 부담되기도 하니까) 정책의제설정론과 집행론, 평가론은 2020년판으로 충분할 것이다. 이상의 큰 수정과 별개로 정치적 민주화의 진행과 더불어 변화되는 부분, 특히 정책참여자들의 권한 변화와 이들 간의 관계에 대한 것들이 약간씩 수정되었으나 큰 것은 아니다. 정책집행론에 정책수단론이 추가된 것도 그렇고, 행동경제학의 기초가 되는 전망이론을 간단하게 정리한 것도 그렇다. 이 책으로 정책결정 집행 평가 등에 대한 기본 지식을 획득하여, 공직을 담당하는 젊은이들이 합리적인 정책관리를 하는데 필요한 기본적인 능력을 함양하고, 분야별 전문가나 일반 지식인들이 올바른 정책비판으로 여론을 조성하여, 이를 밑거름으로 한국정부가 제대로 된 정책을 추진하는데 도움이 되기를 바란다. 그리하여 우리 모두의 노력으로 올바른 정책이 추진되어 지금의 위기를 극복하고, 젊은이들에게 희망을 줄 수 있는 미래가 열리는데 조금의 기여라도 할 수 있기를 기원한다. 2023년 7월 저자 일동

1 제 장 정책학의 성격 제1절 정책의 중요성과 정책연구의 필요성 3 제2절 현대적 정책학의 등장과 그 목적 4 제3절 정책학의 연구대상과 접근방법 12 제4절 정책학의 연구내용과 전개과정 18 제5절 정책학의 한계와 윤리 24 제6절 정책학과 인접학문 27 ▒ 요 약 ▒ 31 2 제 장 정 책 제1절 정책의 개념 35 제2절 정책의 구성요소 37 제3절 정책과 가치판단 48 제4절 정책의 종류와 유형 54 ▒ 요 약 ▒ 65 3 제 장 정치체제와 정책환경 제1절 정치체제와 정책 69 제2절 정책결정요인론(Policy Determinants Theory) 72 제3절 정책환경이 정책에 미치는 영향 85 제4절 정치체제의 특성과 정책 93 ▒ 요 약 ▒ 105 4 제 장 정책과정의 공식적 참여자 제1절 개관：공식적 참여자의 특성 109 제2절 의 회 111 제3절 대 통 령 122 제4절 행정기관 139 제5절 사 법 부 151 ▒ 요 약 ▒ 161 5 제 장 정책과정의 비공식 참여자 제1절 개관：비공식적 참여자의 특성 165 제2절 정 당 166 제3절 이익집단 178 제4절 NGO 188 제5절 언론매체 200 제6절 정책전문가ㆍ정책공동체ㆍ싱크탱크 205 제7절 일반시민과 여론 ...215 ▒ 요 약 ▒ 228 6 제 장 정책참여자들 간의 관계 제1절 권력모형 233 제2절 정책네트워크모형 254 제3절 거버넌스 이론 260 제4절 우리나라의 정책조정제도 272 ▒ 요 약 ▒ 287 7 제 장 정책의제설정 제1절 정책의제설정의 의의 291 제2절 정책의제설정 이론 302 제3절 정책의제설정을 좌우하는 요인 312 제4절 정책문제의 탐색으로서 의제설정 321 ▒ 요 약 ▒ 326 8 제 장 합리적ㆍ분석적 정책결정 제1절 분석적 결정의 의의 331 제2절 정책문제의 분석 및 목표설정 338 제3절 정책대안의 탐색 362 제4절 정책대안의 결과예측 373 제5절 정책대안의 비교ㆍ평가 및 선택 388 제6절 분석적 결정의 한계 406 제7절 최선의 정책수단 선택을 제약하는 상황 416 제8절 특수한 정책분석의 사례 427 ▒ 요 약 ▒ 434 9 제 장 정책결정이론 제1절 합리적ㆍ분석적 정책결정과 정책결정이론 439 제2절 합리적 정책결정이론과 한계 444 제3절 정책결정의 대안적 모형들 459 제4절 집단적 의사결정의 논리와 한계 497 ▒ 요 약 ▒ 503 10 제 장 정책집행론 제1절 정책집행의 의의 507 제2절 정책집행을 좌우하는 요인 527 제3절 정책수단론(도구론) 558 제4절 정책집행이론 570 ▒ 요 약 ▒ 602 11 제 장 정책평가론 제1절 정책평가론의 등장 607 제2절 정책평가의 종류와 목적 616 제3절 정책평가의 절차 634 제4절 정책평가의 논리와 방법 643 제5절 정책평가의 활용 668 제6절 우리나라의 정책평가제도 676 ▒ 요 약 ▒ 685 12 제 장 정책변동 제1절 정책변동의 의의와 유형 689 제2절 정책변동의 일반적 원인 699 제3절 정책결정 활동의 변화로 인한 정책변동 702 제4절 정책혁신과 저항 711 제5절 불합리한 정책변경과 대책 715 ▒ 요 약 ▒ 724 13 제 장 정책이론 제1절 과학적 방법, 현상학, 비판이론, 그리고 주관적 질적 연구방법 729 제2절 신제도주의 751 제3절 시차이론 768 제4절 딜레마 이론 781 ▒ 요 약 ▒ 788 ▒ 부 록 ▒ 791 ▒ 참고문헌 ▒ 799 ▒ 인명색인 ▒ 833 ▒ 사항색인 ▒ 836

문명재 [저]

문명재는 미국 시라큐스 대학교 맥스웰 대학원(행정학 박사) 미국 콜로라도 주립대학교, 텍사스 주립대학교 부시 행정대학원, 고려대학교 행정학과 교수 역임 International Review of Public Administration 편집장 역임 미국행정학회 국제위원장, 한국행정학회 연구부회장 역임 현 미국 행정한림원(NAPA) 종신회원 현 연세대학교 행정학과 교수 저서 Public Administration in East Asia-Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan(공편), 2010, Taylor & Francis Group 정부의 질과 삶의 질(공저), 2018, 문우사