Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 입법에서의 연령기준의 다양성과 문제점
○ 우리나라는 개별 법령에서 아동, 청소년, 미성년자, 청년, 노인 등 법의 적용대상을 규정하면서 다양한 연령기준을 사용하고 있음
○ 이러한 연령기준은 정책 추진의 대상을 결정한다는 점에서 중요한 의미를 가지는데, 각각의 정책을 추진함에 있어서 보건복지부, 여성가족부 등으로 소관 부처가 나누어진데다가 동일한 대상에 대해서 다른 연령기준을 사용하고 있어서 수범자의 혼란을 야기하고 있음
- [아동복지법]상 아동은 18세 미만의 자로서 보건복지부의 아동정책의 대상이 되는데, [청소년기본법]상 청소년은 9세 이상 24세 이하의 자로서, 9세 이상 18세 미만의 자는 아동이면서도 청소년에 해당하고, [청년고용촉진특별법]상 청년고용촉진 정책의 대상이 되기도 함
○ 법적 연령의 상이함은 관련 부처간 정책 내용 및 대상자 중복, 사각지대 발생 등 정책의 비효율성을 초래할 수 있고, 시대에 부합하지 않는 연령기준의 변경도 고려해야 함
▶ 연령기준과 정책 연계성 확보를 위한 연구의 필요성
○ 입법상 연령기준의 문제점과 개선방안에 관한 연구가 다수 진행되어 왔음에도 불구하고, 법령의 개선이 이루어지지 않은 것은 연령기준에 대한 법적 측면과 정책적 측면의 종합적 검토가 부재했기 때문이라고 봄
○ 따라서, 현행법상 연령기준을 생애주기에 따라 생애전반기와 생애후반기로 나누어서 입법적 측면에서 대상별 연령기준을 비교, 검토하여 문제점을 도출하고, 연령대별 특성과 전환시점을 실증적으로 분석하고 전문가의 의견 수렴을 통하여 대상별 연령의 개선방안을 도출하고자 하였음
Ⅱ. 주요 내용
▶ 현행법상 연령기준 검토
○ 생애전반기 연령기준 : 유아, 아동, 청소년, 청년
- 법령상 영아, 영유아, 유아의 범위가 불일치하고, 어린이의 개념도 법령마다 다르게 정의되고 있어서 유아 또는 영유아와 중복되는 부분의 정비가 필요함
- 아동의 정의와 관련된 연령 규정은 기준과 범위가 일관성과 통일성 없이 복잡하게 사용되고 있으며 청소년과 연령 중복이 발생하고, 청소년 연령도 개별법의 목적에 따라 다르게 정의되고 있기 때문에, 영유아, 어린이, 아동, 청소년의 연령 정비를 통해 사각지대가 발생하지 않도록 해야 함
- 청년 연령은 현재 [청년고용촉진특별법]에서 15세-29세까지로 규정하면서 일정한 경우에 34세까지 인정하고 있는데, 고용 이외의 정책을 추진함에 있어서는 연령 범위조정이 필요하므로 청년기본법 등 입법 추진에 있어서 아동, 청소년의 연령 등도 고려해서 청년 연령을 정해야 할 것임
○ 생애후반기 연령기준 : 노인, 고령자
- [노인복지법]에서는 노인에 대한 연령 정의를 하고 있지 않으나 65세 이상의 자에 대해서 생업지원, 경로우대, 건강진단 등 각종 지원을 규정하고 있고, 노인복지주택의 입소는 60세 이상부터 인정하고 있음
- 한편,[노인장기요양보험법]은 65세 이상의 노인을 그 대상으로 규정하고 있다는 점에 일반적으로 65세 이상의 자가 노인 정책의 주요 대상이 된다고 할 수 있음
- 고용촉진과 고용에서의 연령차별금지를 위해서 ‘고령자’ 용어가 쓰이고 있는데, 법률에서 연령을 명시하지 않고 인구와 취업자 구성 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 함에 따라 현재 55세 이상인 사람으로 규정되어 있는 반면, [장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률]에서는 65세 이상의 자를 주거약자로 정의하고 있음
- 이와 같이 노인의 연령은 입법상 명확하게 정의되어 있지 않으며 일반적으로 65세 이상의 자가 주요한 노인정책의 대상이 되고 있고, 고령자는 고용촉진 및 고용상 연령차별금지를 위해서는 취업과 노동이 가능한 연령으로 보다 낮게 규정되거나, 주거약자로서 지원의 대상일 경우에는 65세 이상으로 규정되었다는 점에서 고령자와 노인의 용어가 혼재되어 쓰이고 있음
▶ 생애전반기 입법상 연령 정의와 정책 연계방안
○ 생애전반기의 특성과 전환시점 분석
- 생애전반기의 특성을 현재 연령 정의가 제대로 반영하고 있는지 여부를 개인의 자각, 사회적 역할 획득 및 상실, 기능적 연령의 측면에서 전환시점 분석을 통해 살펴본 결과 법적 정의와 실제간 편차가 존재하고 있음을 확인함
- 개인이 주관적으로 생각하는 연령은 아동은 만 5세~11세, 청소년은 만 12세~18세, 청년은 만 19세에서 만 30세 내외로 나타나, 법적 정의와는 차이가 있음
- 사회적 역할 획득과 상실의 측면에서, 학교 입학 및 졸업, 노동시장 진입, 결혼 및 출산연령을 살펴본 결과 개인의 자각 연령과 학제가 어느 정도 일치하고 있으나, 취업이나 결혼, 출산 점차 늦어지는 경향이 있는 것으로 나타남
- 가능적 연령은 아동과 청소년을 구분하는 기준으로서 사춘기를 설정하여 신장과 의료비 지출을 통해서 10세를 전후로 변화가 나타남을 확인함
○ 해외 생애전반기 입법 사례 분석
- 독일은 아동 및 젊은이지원법에서 통합적으로 생애전반기를 다루면서, 아동은 14세 미만, 청소년은 14세에서 18세 미만, 청년은 18세에서 27세로 정의하고 있음
- 일본은 아동복지법, 소년법, 노동기준법 등에서 생애전반기에 대해 연령 규정을 두고 있으며, 어린이?젊은이육성지원추진법에서는 연령정의를 하고 있지 않으나 기본계획에서 어린이를 만 1...8세 미만의 자로, 젊은이를 만 18세 이상 만 30세 미만으로 하고 청소년을 만 30세 미만의 자를 의미하는 것으로 정하고 있음
- 핀란드는 생애전반기를 포괄하는 젊은이법을 제정하여 젊은이를 만 29세 이하로 규정하고 있으며, 개별 법령에서 연령정의를 달리하고 있음
- 이를 종합하면 3개 국가는 아동이나 청소년에 대한 정의나 성년 기준을 대체로 만 18세 미만으로 보고 있고, 생애전반기를 하나의 법률에 담아 정책을 추진하고 있는 것이 특징임
○ 입법상 생애전반기 연령 정의와 정책 연계방안시 고려사항
- 연령 정의에 관해 이행 시점에 대한 통계자료, 해외 사례, 전문가 의견을 종합해보면 아동은 10대 초반(12~13세), 청소년은 10대 초반에서 중반(12,13~18,19세)까지로, 청년은 20대와 30대 초반까지(18,19세~29,31세)까지로 나타남
- 우선, 혼란을 야기하는 정책 대상 개념의 조정이 필요한데, 어린이의 개념이 사용되는 것 중에 영유아와 혼동이 발생하는 것의 연령 조정이 필요함
- 영유아, 어린이, 아동, 청소년과 다른 명칭을 사용하고 있는 법률 용어인 ‘아이’와 ‘연소자’의 개념을 어린이와 청소년이라는 개념으로 대체하는 방안을 고려함
- 생애전반기에 대한 통합 법률을 제정해 단서조항을 통해 현행 법률이나 조례의 연령정의를 존중하되 단계적으로 연령 정의를 정비하는 것이 가장 이상적인 방안이라고 할 수 있음
- 통합 법안을 마련할 경우에도 아동부터 청년까지 생애전반기 전체를 포괄하는 법률을 제정하는 안과 청소년과 청년을 통합하는 법률로 기존의 청소년기본법을 개정하는 안을 제시함
- 보다 현실적인 방안은 개별 법령에서 연령을 정비하는 것으로서, 독일처럼 아동과 청소년, 청년의 연령 정의를 구분하는 안과 현행 법률체계를 유지하면서 청년기본법을 제정하는 방안을 고려할 수 있음
▶ 생애후반기 입법상 연령 정의와 정책 연계방안
○ 노인의 특성과 전환시점 분석
- 노인 연령기준 설정에 참고할 수 있는 지표를 거시적 관점에서 분석한 결과, 인구수, 인구비율, 노년부양비가 지속적으로 증가하고, 경제활동참가율도 성별에 관계없이 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타남
- 미시적 관점에서는 개인의 자각, 사회적 역할 획득 및 상실, 기능적 연령의 측면에서 살펴본 결과, 70세 이상을 노인이라고 한 비율이 80%가 넘을 정도로 현재의 노인기준과 괴리가 있으며, 운전을 하고 있는 노인은 2014년 이후로 다시 증가하고 있고, 취업률은 지속적으로 감소하고 있음. 일상생활 수행능력과 인지능력은 유사하게 나타나고, 연령이 높아질수록 자립적인 비율이 낮아지고 불완전 인지의 경향도 커지고 있음
○ 해외 노인 입법 사례 분석
- 독일에서는 사회법전 제6권에서 표준은퇴기준연령을 정하고 이를 연금지급과 연동시키고 있으며, 각종 복지지원도 이에 근거하고 있음
- 일본에서는 국민연금법에서 노령기초연금은 65세 도달했을 때 지급하고, 노인복지법에서 65세 이상인 자를 노인으로 규정하고 있음
- 은퇴연령은 연령차별을 이유로 미국 등에서 법에 규정하고 있지 않으며, 연금수급연령은 여러 국가에서 65세를 유지하고 있는데 이는 기대수명의 증가를 일정부분 받아들여 단계적으로 연장하고 있음
○ 입법상 노인의 연령 정의와 정책 연계방안시 고려사항
- 전문가 조사에서 적정 노인 연령은 평균 67세 이상으로 나타났고, 70세로 상향하자는 의견이 44.4%에 달하였음. 노인과 장년을 구분하는 기준은 은퇴시점과 건강수준으로 일을 하지 않게 되는 시점과 건강이 안 좋아진 시점이 노인 진입시기와 연관되는 것으로 보임
- 입법상 노인연령의 설정은 복지수혜, 연령차별, 재정지출과 관련된 정책효과와 관련되므로 획일적 연령 설정이 아니라 세 가지 영향을 고려한 종합적인 판단이 필요하며 민주적 절차에 따른 국민적 합의가 이루어져야 함
- 노인 연령과 관련하여 사회복지에 관해서는 노인들의 사회경제적 상황이 개선되기 전까지는 현재의 노인 연령을 유지하여 사회복지의 사각지대를 보완하는 방향으로 가야하며, 사회참여에 관해서는 연령차별을 방지하고 활동적이고 생산적인 노년을 보장하기 위해 정년 연령을 연장하거나 폐지하는 방향으로 정책 설계를 할 필요가 있음
- 장기적으로 사회경제적 상황이 개선된 이후에는 노인 연령의 상향을 고려하되, 사회경제적 참여를 보장하고 노후소득보장제도의 재정 안정화 및 지속가능성을 확보해야 할 것임
▶ 입법상 연령기준과 정책 연계를 위한 법제 개선 방안
○ 생애전반기 연령에 관해서는 우선 영유아, 어린이, 아동, 청소년과 다른 명칭을 사용하고 있는 법률 용어를 정비하되, 아동, 청소년 등 연령의 중복 문제에 관해서는 민법상 성년 연령 및 개별 법령의 목적에 따라 정비 필요성을 신중하게 검토해야 함
○ 입법적으로는 생애전반기에 대한 통합 법률을 제정하여 불필요한 연령 중복을 방지하고 사각지대가 발생하지 않도록 연령 정의를 새롭게 하는 방안을 고려해볼 수 있으나, 기존 법령 및 조례 등과의 관계를 고려할 때 실현하기 어려운 안이라고 할 수 있음
○ 따라서, 현재의 개별 법체계를 유지하면서도 개별 법령에서 연령을 정비하는 것이 보다 현실성이 있으며 국회에서 논의되고 있는 만 18세를 기준으로 하여 그 미만은 영유아, 아동, 청소년으로 보고 연령을 구분하고, 만 18세 이상부터 청소년, 청년으로 구분하는 방안을 제시함
○ 생애후반기에 해당하는 노인의 연령기준은 복지수혜, 연령차별, 재정지출 등과 밀접하게 관련되어 있으므로 현행법의 기준을 변경하기 위해서는 다양한 요소들을 종합적으로 고려하여 민주적 절차에 따른 국민적 합의를 도출해야 함
○ 노인 연령 정비에 관해서는 사회보장과 고용 등 사회참여를 나누어 접근해야 하는 바, 현재 노인의 사회경제적 상황을 고려하여 사회보장 관련 연령은 그대로 유지하되 사각지대를 보완하는 방향으로 가는 한편, 사회참여는 연령차별을 방지하고 활동적이고 생산적인 노년기를 보장하기 위해 정년연령 연장 또는 폐지 등을 고려해야 할 것임
Ⅲ. 기대효과
▶ 학술적 기여도
○ 입법에 있어서 연령기준 설정에 관한 법적 쟁점을 검토하고, 현행법상 다양한 연령기준을 조사하여 그 문제점을 분석함으로써 향후 입법에 있어서 연령기준 설정에 가이드라인 제공 등 기초자료로 활용 가능
▶ 정책적 기여도
○ 현행법상 연령기준을 두고 있는 법령에 대한 전수 조사를 통해 법령별 연령기준의 타당성 및 효과성을 검토하여 연령기준 설정에 관하여 법제적 개선방안을 제시함으로써 향후 정부의 입법 추진에 있어서 참고자료로 활용 가능
제1장 서 론 / 27
제1절 연구의 배경과 목적 29
제2절 연구의 범위와 방법 30
1. 연구의 범위 30
2. 연구의 방법 31
제2장 현행법상 연령기준 검토 / 35
제1절 생애전반기 연령기준 : 유아, 아동, 청소년, 청년 37
1. 유 아 37
2. 아 동 48
3. 청소년 62
4. 청 년 87
제2절 생애후반기 연령기준 : 노인, 고령자 95
1. 노 인 95
2. 고령자 99
제3절 현행법상 연령기준의 문제점 102
1. 영유아와 아동 연령범위의 명확화 102
2. 아동과 청소년의 구분 104
3. 청년의 범위 설정 107
4. 노인과 고령자 용어 정비 108
제3장 생애전반기 입법상 연령 정의와 정책연계방안 / 111
제1절 생애전반기의 특성과 전환시점 분석 113
1. 개인의 자각 114
2. 사회적 역할 획득 및 상실 116
3. 기능적 연령 124
제2절 해외 생애전반기 입법 사례 분석 129
1. 해외 입법 사례 129
2. 해외 입법 사례 비교 및 시사점 137
제3절 입법상 생애전반기 연령 정의와 정책연계방안 142
1. 전문가 델파이 조사 142
2. 입법상 생애전반기 연령 정의와 정책연계방안 고려사항... 150
제4절 소 결 155
제4장 노인의 입법상 연령 정의와 정책연계방안 / 163
제1절 노인의 특성과 전환시점 분석 165
1. 거시적 관점에서의 분석 166
2. 미시적 관점에서의 분석 173
3. 소 결 187
제2절 해외 노인 입법 사례 분석 189
1. 해외 노인 입법 사례 189
2. 해외 노인 입법에 대한 시사점 195
제3절 입법상 노인 연령정의와 정책 연계 방안 196
1. 전문가 델파이 조사 196
2. 입법상 노인 연령정의와 정책 연계 시 고려사항 199
제4절 소 결 204
제5장 결 론 / 209
참고문헌 215
부 록 223
· 부록 1 노인의 특성과 전환시점 분석 시 사용한 데이터 구성 225
· 부록 2 델파이조사 설문지 227
장민선 [저]
한국법제연구원
저서 [재외국민의 교육지원 등에 관한 법률에 대한 사후적 입법평가 (입법평가 연구 14-17-7)] [1인 가구 급증에 따른 법제변화 연구 (연구보고2014-09)] [입법평가 적용사례 연구] [가족친화기업 인증제도에 대한 입법평가] [성희롱 관련법제에 대한 입법평가] [호주의 표준비용모델 도입과 가이드라인 분석]
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